滬府規(guī)〔2019〕33號

上海市人民政府關(guān)于印發(fā)《上海市開展區(qū)域性國資國企綜合改革試驗的實施方案》的通知

各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局，各有關(guān)單位：

　　《上海市開展區(qū)域性國資國企綜合改革試驗的實施方案》已經(jīng)國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議審議通過，現(xiàn)印發(fā)給你們，自2019年8月20日起實施，請認(rèn)真按照執(zhí)行。

　　上海市人民政府

　　2019年8月12日

上海市開展區(qū)域性國資國企綜合改革試驗的實施方案

　　近年來，上海國資國企改革取得了積極進(jìn)展，為本市經(jīng)濟社會發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。但也要看到，國資國企改革仍然存在一些亟待解決的矛盾和問題，主要表現(xiàn)在，國資監(jiān)管機構(gòu)、國資投資運營公司、國有企業(yè)之間權(quán)責(zé)邊界不夠清晰，國資監(jiān)管系統(tǒng)性針對性有效性仍需進(jìn)一步提高；國有經(jīng)濟服務(wù)國家和城市發(fā)展戰(zhàn)略的能級能量不夠高，國資布局結(jié)構(gòu)仍需進(jìn)一步優(yōu)化；公司治理不夠規(guī)范有效，國有企業(yè)市場化經(jīng)營機制仍需進(jìn)一步完善；企業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力活力不足，人力資本價值貢獻(xiàn)仍需進(jìn)一步激發(fā)。為深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大及十九屆二中、三中全會精神，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化國資國企改革的決策部署，堅持市場化、專業(yè)化、國際化、法治化導(dǎo)向，全方位探索推進(jìn)國資國企改革發(fā)展，全區(qū)域營造有利于國資國企改革發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，推動國資國企成為落實國家戰(zhàn)略、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要引擎，成為推動上海經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐，充分發(fā)揮綜合改革的集成、聯(lián)動、輻射效應(yīng)，制定本實施方案。

　　一、工作目標(biāo)

　　到2022年，在國資國企改革發(fā)展重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得系列成果，建成以管資本為主的國資監(jiān)管體制，完善市屬經(jīng)營性國資監(jiān)管全覆蓋模式，內(nèi)外銜接、上下貫通的國資監(jiān)管格局更加健全；形成符合高質(zhì)量發(fā)展要求的國資布局，國企主業(yè)核心競爭力明顯增強，品牌美譽度和影響力顯著提升；建立中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，企業(yè)黨委領(lǐng)導(dǎo)作用充分發(fā)揮，權(quán)責(zé)對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的治理機制基本健全；構(gòu)建符合市場規(guī)律的企業(yè)經(jīng)營機制，競爭類企業(yè)基本完成整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市，1/3的企業(yè)集團具有國際影響力的競爭優(yōu)勢和知名品牌，1/3的企業(yè)集團具有領(lǐng)先國內(nèi)同行業(yè)的綜合實力和特色品牌，1/3的企業(yè)集團具有支撐區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的資源配置能力和優(yōu)質(zhì)服務(wù)品牌。

　　二、工作舉措

　?。ㄒ唬┲ν晟茋Y管理體制，實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變

　　1.轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管機構(gòu)職能。深入研究國資監(jiān)管體制架構(gòu)，探索形成國資監(jiān)管機構(gòu)、國資投資運營公司、國有企業(yè)聯(lián)動改革方案。開展國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革試點，堅持授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一，進(jìn)一步加大授權(quán)放權(quán)力度，推動國資監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部職能的優(yōu)化調(diào)整，修訂完善權(quán)力清單和責(zé)任清單，將部分穿透式管理的審批權(quán)限予以下放。

　　2.加強國資投資運營公司運作。進(jìn)一步健全完善國有資本投資運營公司運作機制，采取股權(quán)注入、資本運作、收益投資等運作模式，豐富放大國有資本投資運營公司的股權(quán)持有、股權(quán)管理、股權(quán)投資等投資運營功能，加大資本運作和資源配置力度，提高國有資本運作效率和水平，實現(xiàn)資源、資產(chǎn)、資本、資金的良性循環(huán)。

　　3.深化經(jīng)營性國資集中統(tǒng)一監(jiān)管。進(jìn)一步推進(jìn)市級行政事業(yè)單位所辦企業(yè)的清理規(guī)范，加快從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的經(jīng)營類事業(yè)單位實施轉(zhuǎn)企改制，納入集中統(tǒng)一監(jiān)管體系。完善國資委托監(jiān)管模式，落實委托監(jiān)管責(zé)任，提高委托監(jiān)管效率。

　　4.健全國資監(jiān)管體系。探索建立國有企業(yè)監(jiān)事會、審計、紀(jì)檢、監(jiān)察等多部門聯(lián)動的常態(tài)化監(jiān)督檢查機制，提高信息化建設(shè)績效及監(jiān)管數(shù)據(jù)應(yīng)用水平。建立健全全面預(yù)算、資金集中、風(fēng)險預(yù)警、內(nèi)控建設(shè)、信息化“五位一體”管控體系，全力打造現(xiàn)代化企業(yè)財務(wù)管理模式。建立信息披露的管理制度，推動國資監(jiān)管和國有企業(yè)信息公開。

　　5.完善風(fēng)險防控應(yīng)對。加強風(fēng)險應(yīng)急處置，著力防范化解重點金融領(lǐng)域風(fēng)險。加強投資監(jiān)督管理，完善重大投資和境外投資備案管理制度。加強合規(guī)管理，制定國有企業(yè)合規(guī)管理工作指引，將法律審核嵌入管理流程。

　　6.加強違規(guī)責(zé)任追究。落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的意見》，實現(xiàn)市屬國有企業(yè)層面違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度全覆蓋。持續(xù)推動違規(guī)責(zé)任追究制度體系和工作體系建設(shè)，進(jìn)一步完善監(jiān)督協(xié)同機制，抓好重大問題線索核查，加大追責(zé)問責(zé)力度，切實防止國有資產(chǎn)流失。

　?。ǘ┲ν苿踊旌纤兄聘母?，促進(jìn)國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制

　　1.深化公眾公司導(dǎo)向的改革。推動競爭類企業(yè)基本實現(xiàn)整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市，功能類和公共服務(wù)類企業(yè)加快符合條件的競爭性業(yè)務(wù)上市發(fā)展。加大對新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)進(jìn)入資本市場的培育、指導(dǎo)和服務(wù)，推動一批企業(yè)實現(xiàn)多地多層次資本市場上市。鼓勵國有控股上市公司引入戰(zhàn)略投資者，支持國有控股上市公司下屬企業(yè)實施混改。

　　2.推進(jìn)開放性市場化聯(lián)合重組。遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，淡化資本的區(qū)域、層級和所有制屬性，實施橫向聯(lián)合、縱向整合以及專業(yè)化重組，推動資源向優(yōu)勢企業(yè)、主業(yè)企業(yè)集中，實現(xiàn)國有資本在更寬領(lǐng)域、更高層次、更大范圍的優(yōu)化配置。

　　3.積極開展國有企業(yè)員工持股。擴大員工持股試點范圍，允許整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市的企業(yè)集團經(jīng)營管理團隊和核心員工參與員工持股。適度調(diào)整員工持股企業(yè)與所在企業(yè)集團交易限制，在科技型、創(chuàng)新型企業(yè)適度放寬單一員工持股比例限制。積極探索員工以科技成果出資入股。

　?。ㄈ┲ぐl(fā)員工內(nèi)生動力，集聚國有企業(yè)改革發(fā)展動能

　　1.探索建立創(chuàng)投企業(yè)市場化運作機制。在完善國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)市場化跟投機制前提下，優(yōu)化評估管理，允許采用估值報告，實行事后備案制度；優(yōu)化交易方式，允許事前約定股權(quán)退出。

　　2.探索科技成果分享機制。實施企業(yè)國有技術(shù)類無形資產(chǎn)交易制度改革，開展非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓試點。探索建立知識產(chǎn)權(quán)歸屬和利益分享機制，約定職務(wù)發(fā)明中知識產(chǎn)權(quán)權(quán)益歸屬。

　　3.深化國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員薪酬制度改革。遵循中央關(guān)于深化國有企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革的精神，完善任期制契約化管理，適應(yīng)國有企業(yè)“市場化、專業(yè)化、國際化、法治化”發(fā)展要求，堅持“水平適當(dāng)、結(jié)構(gòu)合理、管理規(guī)范、監(jiān)督有效”的原則，探索制訂和實施更符合上海國資國企改革發(fā)展需要的市管國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員薪酬分配制度。

　　4.推進(jìn)國有企業(yè)工資決定機制改革。建立健全與勞動力市場基本適應(yīng)、與企業(yè)經(jīng)濟效益和勞動生產(chǎn)率掛鉤的工資決定和正常增長機制。堅持工資總額預(yù)算管理，工資總額預(yù)算方案由企業(yè)自主編制，分類實施備案或核準(zhǔn)制。由集團董事會確認(rèn)的所屬企業(yè)工資總額預(yù)算水平，作為工資管理和企業(yè)所得稅稅前扣除限額的依據(jù)。

　　5.健全長效激勵約束機制。推動市屬企業(yè)集團全面建立長效激勵約束機制，充分激發(fā)企業(yè)活力。鼓勵國有控股上市公司實施股權(quán)激勵，依據(jù)行業(yè)特點合理設(shè)置業(yè)績考核指標(biāo)和條件，放開股權(quán)激勵收益水平限制。遵循中央關(guān)于完善國有金融資本管理指導(dǎo)意見的精神，在上海地方國有金融上市公司探索股權(quán)激勵試點。總結(jié)《張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)股權(quán)和分紅激勵辦法》實施經(jīng)驗，完善相關(guān)配套政策，逐步擴大國有控股非上市公司試點股權(quán)激勵的適用范圍。

　　（四）著力優(yōu)化國資布局結(jié)構(gòu)，鞏固國有經(jīng)濟主導(dǎo)地位

　　1.服從服務(wù)國家和本市戰(zhàn)略。主動參與服務(wù)“一帶一路”倡議，開展國際化經(jīng)營，提高全球配置資源能力，推動國有企業(yè)在國際國內(nèi)兩個市場聯(lián)動發(fā)展。主動服務(wù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加強與長江三角洲、長江經(jīng)濟帶以及國內(nèi)重點區(qū)域合作，推動各類企業(yè)優(yōu)勢互補、共贏發(fā)展。主動服務(wù)上海建設(shè)“五個中心”和打響“四大品牌”，打造一批具有核心競爭力的名品、名企、名家、名園。

　　2.推動產(chǎn)業(yè)能級提升。持續(xù)推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展、重組整合、清理退出“三個一批”，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，參與世界級先進(jìn)制造業(yè)集群建設(shè)，在汽車、電子信息、民用航空、生物醫(yī)藥、高端裝備、綠色化工等領(lǐng)域發(fā)揮主力軍作用。

　　3.深化國有金融企業(yè)改革開放。推進(jìn)上海地方國有金融企業(yè)在金融開放創(chuàng)新、改革發(fā)展中先行先試。積極落實中國人民銀行關(guān)于加強地方國有金融控股公司模擬監(jiān)管的工作要求，提升金融企業(yè)內(nèi)控管理水平。制定國有企業(yè)投資私募股權(quán)基金管理辦法。

　　4.推動金融服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展。落實國際金融中心建設(shè)與自貿(mào)試驗區(qū)和科技創(chuàng)新中心建設(shè)聯(lián)動發(fā)展，支持國有金融企業(yè)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，服務(wù)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。完善信息共享、業(yè)務(wù)交流、需求對接的合作服務(wù)平臺，引導(dǎo)金融企業(yè)更好地服務(wù)實體經(jīng)濟，實現(xiàn)實體企業(yè)與金融企業(yè)長效、多元、高效的聯(lián)動發(fā)展。

　?。ㄎ澹┲ν晟乒局卫?，推動國有企業(yè)科學(xué)穩(wěn)健發(fā)展

　　1.推動董事會規(guī)范運作。全面落實和維護董事會行使重大決策、選人用人、考核評價、薪酬分配等職權(quán)，嚴(yán)格實行集體審議、獨立表決、個人負(fù)責(zé)的決策制度。推動競爭類企業(yè)全部建立外部董事（股權(quán)董事、獨立董事）占多數(shù)的董事會，完善外部董事占多數(shù)的提名與治理、薪酬與考核、審計與風(fēng)控等專門委員會，其中薪酬與考核、審計與風(fēng)控等專門委員會的主任委員一般由外部董事?lián)?。積極發(fā)揮職工董事參與職工權(quán)益相關(guān)事項決策作用。

　　2.完善外部董事管理。拓寬外部董事來源渠道，退出現(xiàn)職的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)任職資格認(rèn)定并經(jīng)有關(guān)部門審批同意后，可擔(dān)任市管國有企業(yè)外部董事。探索國有企業(yè)在職領(lǐng)導(dǎo)班子成員轉(zhuǎn)任專職外部董事的途徑和方法。制定外部董事履職目錄，出臺外部董事考核辦法，強化外部董事履職管理。

　　3.發(fā)揮監(jiān)事會監(jiān)督作用。深入推行集團和重要子公司“外派內(nèi)設(shè)、內(nèi)外結(jié)合”的監(jiān)事會制度，建立與內(nèi)控內(nèi)審有效協(xié)同的監(jiān)事會工作體系。加強集團監(jiān)事會對子公司監(jiān)事會的工作指導(dǎo)和監(jiān)督。由出資人委派監(jiān)事會主席、專職監(jiān)事，完善外派監(jiān)事履職管理和評價，建立健全外派監(jiān)事激勵約束機制和問責(zé)追責(zé)制度。規(guī)范職工監(jiān)事履職，發(fā)揮民主監(jiān)督作用。

　?。┲訌婞h對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，落實兩個“一以貫之”要求

　　1.落實黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，發(fā)揮國有企業(yè)黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，全面推行市屬企業(yè)黨委書記和董事長由一人擔(dān)任，推進(jìn)黨建工作要求納入國有企業(yè)章程實現(xiàn)全覆蓋，將黨委研究討論作為董事會、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序，深入推動企業(yè)修訂完善黨委議事規(guī)則和“三重一大”決策制度，實現(xiàn)黨委依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項。

　　2.完善企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制。堅持黨管干部原則與發(fā)揮市場機制作用有機結(jié)合，培育優(yōu)秀企業(yè)家隊伍，發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，對董事會選聘經(jīng)理層成員企業(yè)，黨組織要在確定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序、參與考察、推薦人選等方面把好關(guān)，董事會依法聘任或解聘經(jīng)理層，經(jīng)理層對董事會負(fù)責(zé)、接受監(jiān)事會監(jiān)督。推行職業(yè)經(jīng)理人制度，完善管理辦法和配套政策，規(guī)范國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的選拔任用、考核評價、薪酬激勵和管理監(jiān)督。

　　3.堅持全面從嚴(yán)治黨。建立健全黨委主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任、黨委書記第一責(zé)任、班子成員“一崗雙責(zé)”的四責(zé)協(xié)同、合力運行的責(zé)任落實體系，樹立全面從嚴(yán)治黨責(zé)任“共同體”觀念，進(jìn)一步壓實責(zé)任，推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。落實《關(guān)于加強和改進(jìn)市管國有企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)的實施意見》，推動實施《關(guān)于市管國有企業(yè)經(jīng)營管理活動中防止領(lǐng)導(dǎo)人員利益沖突的辦法（試行）》，促進(jìn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔用權(quán)。

　?。ㄆ撸┲訌娊y(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，形成推動國資國企綜合改革合力

　　1.探索研究相關(guān)稅收政策。全面落實支持國資國企改革稅收優(yōu)惠政策，加強稅收政策研究，積極爭取國家相關(guān)稅收政策在上海先行先試。

　　2.加快解決歷史遺留問題。加強統(tǒng)一協(xié)調(diào)，完善市場主體重組和退出機制，加大低效無效資產(chǎn)處置力度。推動國有企業(yè)加強內(nèi)部管理，抓緊解決歷史上獲得劃撥土地證照不全、證實不符、權(quán)屬不清等問題。

　　三、工作保障

　?。ㄒ唬┘訌娊M織領(lǐng)導(dǎo)。在國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的支持指導(dǎo)下，主動承接國資國企綜合改革試驗任務(wù)，將國家對國資國企的改革設(shè)想在上海落地見效。市國資國企改革工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)綜合改革試驗任務(wù)的協(xié)調(diào)和推進(jìn)，市國資國企改革工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位負(fù)責(zé)細(xì)化任務(wù)舉措、明確責(zé)任分工、強化時間節(jié)點，確保重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破。

　　（二）深化央地合作。發(fā)揮上海區(qū)位和人才優(yōu)勢，積極爭取中央企業(yè)及其重要子企業(yè)或中央企業(yè)重大項目落戶上海，吸引中央企業(yè)參與上海國資國企改革，全面落實國務(wù)院國資委與上海市政府共同推進(jìn)上海加快建設(shè)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心戰(zhàn)略合作協(xié)議，進(jìn)一步深化央地聯(lián)動和上下協(xié)同的部市合作機制。

　　（三）營造良好氛圍。尊重企業(yè)家精神，發(fā)揮企業(yè)家的創(chuàng)新引領(lǐng)作用，激發(fā)企業(yè)家干事創(chuàng)業(yè)的熱情。按照“三個區(qū)分開來”標(biāo)準(zhǔn)，劃定容錯界限、明確容錯重點、制訂容錯程序。改革創(chuàng)新工作未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但有關(guān)單位和個人依照國家和本市有關(guān)規(guī)定決策、實施，且勤勉盡責(zé)、未牟取不當(dāng)利益，不作負(fù)面評價，依法免除相關(guān)責(zé)任。