??摘  要

??2001年9月14日，上海市人民政府發(fā)布了《上海市管線工程規(guī)劃管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并于2001年11月1日正式施行?！掇k法》為上海市城市管線工程規(guī)劃管理提供了法律依據(jù)，促進(jìn)了上海市管線工程規(guī)劃管理的規(guī)范化。《辦法》目前已經(jīng)實(shí)施19年，雖然2016年經(jīng)過修正，但隨著時(shí)代的發(fā)展，上海市城市建設(shè)水平的要求越來越高，對(duì)關(guān)涉城市建設(shè)水平的管線工程規(guī)劃的要求也大幅提高?！掇k法》在實(shí)施過程中已經(jīng)出現(xiàn)一些與新的形勢(shì)不相適應(yīng)的問題，有必要進(jìn)一步修正。為了更好的開展修訂工作，根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》，需要對(duì)《辦法》的制度規(guī)范性和實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，以便為修訂提供充分的參考和可靠的依據(jù)，增強(qiáng)立法的科學(xué)性。因此，上海市規(guī)劃與自然資源局組織開展了《辦法》的立法后評(píng)估工作。

??本次評(píng)估，對(duì)市區(qū)相關(guān)行政管理部門，以及管線工程建設(shè)單位、管線測(cè)繪單位等行政相對(duì)人進(jìn)行了訪談，制作發(fā)放了分別以行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人和公眾為對(duì)象的調(diào)查問卷，并與杭州、南京、武漢等其他城市管線工程規(guī)劃管理的立法進(jìn)行了比較，從制度規(guī)范性和實(shí)施效果等方面對(duì)《辦法》進(jìn)行了深入評(píng)估，在此基礎(chǔ)上形成了評(píng)估報(bào)告。

??本次《辦法》的立法評(píng)估，采用了7項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，21項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。7個(gè)一級(jí)指標(biāo)，包含合法性和立法技術(shù)等2個(gè)靜態(tài)型指標(biāo)，以及合理性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、實(shí)效性和認(rèn)同度等5個(gè)動(dòng)靜態(tài)兼具的評(píng)估指標(biāo)。

??經(jīng)評(píng)估，得出總體性評(píng)估結(jié)論為：較好。在立法目的實(shí)現(xiàn)方面，《辦法》在客觀上對(duì)本市管線工程建設(shè)的規(guī)劃具有較好的規(guī)范作用，基本實(shí)現(xiàn)了出臺(tái)時(shí)的立法目的。在主要規(guī)定落實(shí)方面，管線專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃管理、道路管線規(guī)劃控制、架空線設(shè)置的規(guī)劃要求、管線技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)條件限制的處理、選址意見書和建設(shè)用地規(guī)劃許可、地下管線竣工圖編制、規(guī)劃驗(yàn)收和竣工檔案報(bào)送等制度設(shè)計(jì)落實(shí)情況較好，道路管線位置的規(guī)劃安排、地下管線的交叉處理、架空線的規(guī)劃控制、管線通過橋梁和隧道的要求、規(guī)劃的協(xié)調(diào)、建設(shè)工程規(guī)劃許可、管線的放樣復(fù)檢和跟蹤測(cè)量等制度設(shè)計(jì)，由于各種原因與現(xiàn)狀存在一定程序的差異。在促進(jìn)社會(huì)管理規(guī)范化方面，《辦法》對(duì)本市的社會(huì)管理、城市安全運(yùn)行產(chǎn)生了積極的作用，因此，《辦法》的總體社會(huì)認(rèn)可度也比較高。

??同時(shí)，從具體評(píng)估指標(biāo)來看，《辦法》具有合法性，在合理性上，符合正當(dāng)性和平等性，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在立法的適應(yīng)性方面已不完全符合當(dāng)前工作實(shí)際。在協(xié)調(diào)性上，《辦法》與同位法和公共政策相互協(xié)調(diào)，但與近期新制定的一些規(guī)范性文件有不一致的地方。在專業(yè)性上，《辦法》的一些規(guī)定已滯后于實(shí)際工作的需求，同時(shí)，《辦法》的某些規(guī)定較為原則，可操作性有一定欠缺。在立法技術(shù)上，《辦法》基本做到了結(jié)構(gòu)完整、語言準(zhǔn)確，但在法律責(zé)任方面有待進(jìn)一步強(qiáng)化，在相關(guān)概念界定方面有待與時(shí)俱進(jìn)。此外，《辦法》在執(zhí)法的有效性上有待加強(qiáng)。

??基于評(píng)估結(jié)論，建議適時(shí)啟動(dòng)《辦法》的修訂程序，重點(diǎn)增強(qiáng)立法的適應(yīng)性、協(xié)調(diào)性、專業(yè)性、可操作性以及執(zhí)法的有效性，促進(jìn)《辦法》的完善和有效實(shí)施。

??引言

??市政管線是重要的基礎(chǔ)設(shè)施，與社會(huì)生產(chǎn)、人民生活息息相關(guān)，屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源網(wǎng)絡(luò)體系之一。如何有效進(jìn)行管線工程規(guī)劃管理，對(duì)城市的發(fā)展至關(guān)重要。為了加強(qiáng)城市管線工程規(guī)劃的管理，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，上海市人民政府于2001年9月14日發(fā)布了《上海市管線工程規(guī)劃管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并于2001年11月1日正式施行。《辦法》對(duì)管線工程進(jìn)行了界定，對(duì)管線工程規(guī)劃的管理部門、管線工程的建設(shè)原則、管線工程的規(guī)劃編制、道路管線和架空線的規(guī)劃控制、管線工程的許可、地下管線的跟測(cè)、管線工程規(guī)劃的驗(yàn)收等做出了規(guī)定，為上海市管線工程規(guī)劃管理提供了法律依據(jù)，促進(jìn)了上海市管線工程規(guī)劃管理的規(guī)范化。

??《辦法》目前已經(jīng)實(shí)施19年，雖然2016年經(jīng)過修正，但隨著時(shí)代的發(fā)展，上海市城市建設(shè)水平的要求越來越高，對(duì)關(guān)涉城市建設(shè)水平的管線工程規(guī)劃要求也隨之大幅提高?！掇k法》在實(shí)施過程中已經(jīng)出現(xiàn)一些與新的形勢(shì)不相適應(yīng)的問題，為了更好地推動(dòng)本市管線規(guī)劃管理相關(guān)工作，根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》，上海市規(guī)劃與自然資源局組織開展了立法后評(píng)估工作，以對(duì)《辦法》的制度規(guī)范性和實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，為《辦法》后續(xù)的存改廢提供充分的參考和可靠的依據(jù)，增強(qiáng)立法的科學(xué)性。

??一、評(píng)估工作概況

??（一）評(píng)估計(jì)劃與進(jìn)度

??評(píng)估工作主要分為以下幾個(gè)階段進(jìn)行：一、部署階段。2020年4月，制定統(tǒng)一的評(píng)估工作方案和相關(guān)調(diào)查問卷，完成評(píng)估的準(zhǔn)備和部署工作；二、調(diào)研階段。2020年5月-6月，根據(jù)評(píng)估工作方案，通過實(shí)地考察、召開座談會(huì)、專題調(diào)研、調(diào)查問卷、邀請(qǐng)專家評(píng)估等多種方式，開展調(diào)研工作。三、分析和撰寫報(bào)告階段。2020年7月-8月，以目前理論界對(duì)立法后評(píng)估的相關(guān)研究成果為依據(jù)，對(duì)調(diào)研資料進(jìn)行匯總、梳理、分析，在此基礎(chǔ)上，起草完成報(bào)告初稿；四、審核、提交報(bào)告階段。2020年9月上旬，報(bào)告初稿提聽取意見，并根據(jù)聽取意見情況，結(jié)合管線工程規(guī)劃管理的最新形勢(shì)和要求，修改形成報(bào)告終稿。

??（二）評(píng)估方法

??本次評(píng)估主要采用了以下5種評(píng)估方式：

??1.召開座談會(huì)

??組織市區(qū)相關(guān)行政主管部門，相關(guān)建設(shè)單位和測(cè)繪單位座談，了解對(duì)《辦法》的看法及實(shí)施情況，存在的問題以及對(duì)今后修訂立法的建議。

??2.問卷調(diào)查

??以相關(guān)行政管理機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人及社會(huì)公眾為對(duì)象，制作并發(fā)放了城市管線規(guī)劃管理的調(diào)查問卷，了解各類主體對(duì)《辦法》的知曉度，對(duì)《辦法》立法質(zhì)量和實(shí)施效果等的評(píng)價(jià)。

??3.立法比較分析

??將《辦法》與上位法、同位階相關(guān)法比較，分析其合法性、協(xié)調(diào)性，并與杭州、南京、武漢等其他地區(qū)城市管線工程規(guī)劃管理的立法進(jìn)行比較，分析其合理性、專業(yè)性、可操作性等。

??4.典型案例分析

??收集城市管線規(guī)劃管理的典型案例，分析《辦法》的執(zhí)法守法情況以及對(duì)本市管線規(guī)劃管理帶來的實(shí)際影響。

??5.文獻(xiàn)研究

??對(duì)《辦法》實(shí)施以來相關(guān)的政策、文件、報(bào)告、資料進(jìn)行詳細(xì)的梳理和分析，將實(shí)證研究中的發(fā)現(xiàn)與上述資料進(jìn)行對(duì)照，以增強(qiáng)評(píng)估的說服力。

??二、評(píng)估內(nèi)容

??（一）總體評(píng)估

??在專題調(diào)研、專家座談、問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，經(jīng)過充分討論后一致認(rèn)為，《辦法》的立法理念符合立法當(dāng)時(shí)的需要，并具有一定的前瞻性，實(shí)施二十年以來，基本實(shí)現(xiàn)了《辦法》加強(qiáng)本市管線工程建設(shè)的規(guī)劃管理，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的立法目的，《辦法》立法及其實(shí)施情況的總體評(píng)估結(jié)論為“較好”。具體包括：

??1.關(guān)于立法目的的實(shí)現(xiàn)程度

??《辦法》立法目的是加強(qiáng)本市管線工程建設(shè)的規(guī)劃管理，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施。從調(diào)查問卷的結(jié)果看，除40.72%的受訪者表示不清楚之外，有2.9%的受訪者認(rèn)為《辦法》的立法目的得以完全實(shí)現(xiàn)，有47.56%的受訪者認(rèn)為基本實(shí)現(xiàn)，僅有8.8%受訪者認(rèn)為，《辦法》的立法目的沒有實(shí)現(xiàn)。從專題訪談和實(shí)務(wù)部門座談的情況來看，參會(huì)單位等都認(rèn)為，從整體上講，《辦法》在客觀上對(duì)本市關(guān)鍵工程建設(shè)的規(guī)劃具有較好的規(guī)范作用，基本實(shí)現(xiàn)了出臺(tái)時(shí)的立法目的，但同時(shí)也存在與新工作環(huán)境和要求相匹配、部分操作層面做法有待加強(qiáng)等不足。

??綜合來看，《辦法》立法目的實(shí)現(xiàn)程度好于基本實(shí)現(xiàn)，但是尚未完全實(shí)現(xiàn)，處于基本實(shí)現(xiàn)與完全實(shí)現(xiàn)之間的狀態(tài)。因此其評(píng)估結(jié)果以“較好”為宜。

??2.關(guān)于主要規(guī)定的落實(shí)情況

??為了確保本市管線工程建設(shè)規(guī)劃的制度化、規(guī)范化和有序化，《辦法》就管線工程建設(shè)規(guī)劃，規(guī)定了覆蓋全生命周期的閉環(huán)式管理制度。

??（1）規(guī)劃許可制度。《辦法》規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目選址意見書和建設(shè)用地規(guī)劃許可制度、建設(shè)工程規(guī)劃許可制度、掘路審批制度、放樣復(fù)檢制度、規(guī)劃竣工驗(yàn)收、竣工檔案報(bào)送等許可制度。

??從調(diào)研情況來看，這些許可制度為本市管線工程建設(shè)規(guī)劃提供了堅(jiān)實(shí)的管理基礎(chǔ)，在未來本市管線工程建設(shè)規(guī)劃管理工作中，仍然有繼續(xù)保留和持續(xù)推進(jìn)的必要，但在簡化手續(xù)、優(yōu)化程序、提升管理效率，強(qiáng)化執(zhí)法效果等方面也存在完善空間。

??（2）規(guī)劃配套管理制度?！掇k法》規(guī)定了管線專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃管理、道路管線規(guī)劃控制管理、道路管線位置的規(guī)劃安排管理、地下管線交叉處理管理、架空線的規(guī)劃控制管理、架空線設(shè)置的規(guī)劃管理、管線通過橋梁和隧道的規(guī)劃管理、管線技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、竣工圖編制等規(guī)劃管理制度。

??綜合來看，《辦法》的主要規(guī)定多數(shù)已經(jīng)落實(shí)到位，且發(fā)揮出重要作用，因此其評(píng)估結(jié)果以“較好”為宜。

??3.關(guān)于對(duì)社會(huì)管理產(chǎn)生的作用

??從調(diào)研情況來看，《辦法》實(shí)施二十多年以來，在規(guī)范本市管線工程建設(shè)活動(dòng)，推動(dòng)本市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障城市安全運(yùn)行等方面發(fā)揮了良好的作用。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是建立起了較為完善的法律支撐體系，有效保證了《辦法》規(guī)定的各項(xiàng)措施得到基本落實(shí)；二是有效規(guī)范了本市管線工程建設(shè)規(guī)劃活動(dòng)。三是基本實(shí)現(xiàn)了“管線走向有著落，管線變動(dòng)有跟蹤”的動(dòng)態(tài)管理模式。

??綜合來看，《辦法》通過嚴(yán)格規(guī)范管線工程建設(shè)規(guī)劃，在一定程度上對(duì)本市的社會(huì)管理、城市安全運(yùn)行產(chǎn)生了積極的作用，因此其評(píng)估結(jié)果以“較好”為宜。

??4.關(guān)于社會(huì)認(rèn)可度

??從調(diào)研情況來看，本次社會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，作為專業(yè)性較強(qiáng)的政府規(guī)章，普通民眾對(duì)《辦法》的知曉度總體上偏低，但同時(shí)，調(diào)查結(jié)果也顯示《辦法》的總體社會(huì)認(rèn)可度比較高。受訪者和參加座談的部門、單位代表普遍認(rèn)為，《辦法》的立法目的基本實(shí)現(xiàn)；相關(guān)行政主管部門基本履行了《辦法》所賦予的各項(xiàng)職責(zé)。被調(diào)查者基本上都認(rèn)為《辦法》設(shè)置的大部分制度無論是合理性還是實(shí)效性都可圈可點(diǎn)，基本達(dá)到了制度設(shè)定的初衷，而相關(guān)的行政執(zhí)法工作也基本得到了受訪者的普遍認(rèn)可。

??綜合來看，《辦法》的社會(huì)認(rèn)可度“較高”。

??（二）分項(xiàng)評(píng)估

??結(jié)合本次立法后評(píng)估的目的及《上海市管線工程規(guī)劃管理辦法》的具體情況，重點(diǎn)從合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、立法技術(shù)、實(shí)效性、認(rèn)可度等七個(gè)方面進(jìn)行逐項(xiàng)評(píng)估，情況如下：

??1.關(guān)于立法的合法性

??包括四個(gè)方面：

??(1)立法依據(jù)合法性。《上海市管線工程規(guī)劃管理辦法》是2001年9月14日上海市人民政府令第107號(hào)發(fā)布的政府規(guī)章，《辦法》制定時(shí)的上位法依據(jù)為當(dāng)年有效的《上海市城市規(guī)劃條例》以及有關(guān)法律、法規(guī)。2011年《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》施行，《上海市城市規(guī)劃條例》廢止，2016年上海市政府對(duì)《辦法》進(jìn)行修正，上位法依據(jù)修改為《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》。《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》符合《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限，是上海市人大為執(zhí)行《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出的具體規(guī)定，該項(xiàng)立法權(quán)來源合法。

??（2）立法權(quán)限合法性。根據(jù)《立法法》，直轄市人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本直轄市的地方性法規(guī)，就“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)以及屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”制定地方政府規(guī)章。因此，上海市人民政府享有地方政府規(guī)章立法權(quán)，其對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)管線工程規(guī)劃管理的具體管理事項(xiàng)進(jìn)行立法，符合法定的權(quán)限規(guī)定。

??（3）立法程序合法性。

??《辦法》于2001年由市政府按照法定立法程序制定，并于2016年6月21日根據(jù)《上海市人民政府關(guān)于修改〈上海市關(guān)于管理外國企業(yè)常駐代表機(jī)構(gòu)的規(guī)定（試行）〉等12件市政府規(guī)章的決定》進(jìn)行修正。制定、修改均符合法定程序。

??（4）立法內(nèi)容合法性。以《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等上位法為參照進(jìn)行對(duì)照評(píng)估，《辦法》相關(guān)規(guī)定與上位法沒有沖突。

??綜上所述，《辦法》在立法依據(jù)、立法權(quán)限、立法程序、立法內(nèi)容等四個(gè)方面均具有合法性。

??2．關(guān)于立法的合理性

??包括三個(gè)方面：

??（1）立法的正當(dāng)性?！掇k法》的立法目的是為了加強(qiáng)本市管線工程建設(shè)的規(guī)劃管理，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施。經(jīng)對(duì)《辦法》的條款逐一進(jìn)行評(píng)估，《辦法》的主要規(guī)定都較好地體現(xiàn)了立法正當(dāng)性。比如：《辦法》第二十五條對(duì)地線管線跟蹤測(cè)量和竣工圖編制的規(guī)定，是本市地線管線空間位置準(zhǔn)確采集的保障，第二十六條對(duì)規(guī)劃驗(yàn)收和竣工檔案報(bào)送的規(guī)定，是督促管線施工按照規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)施的保障，兩者都有利于實(shí)現(xiàn)《辦法》追求的公共利益。

??（2）立法的平等性?！掇k法》有關(guān)行政管理相對(duì)人權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定均是針對(duì)某一領(lǐng)域不特定的主體，不存在對(duì)某一領(lǐng)域某類主體的歧視與差別對(duì)待問題。如《辦法》第十六條規(guī)定，管線工程只要具備規(guī)定的情形，管線建設(shè)單位就應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)建設(shè)項(xiàng)目選址意見書和建設(shè)用地規(guī)劃許可證，也即在項(xiàng)目選址和建設(shè)用地的準(zhǔn)入上不存在沒有合理依據(jù)和合理程度的差別規(guī)定。

??（3）立法的適應(yīng)性?！掇k法》制定于2001年，后于2016年通過打包修改的方式進(jìn)行了一次修正，主要包括修改上位法依據(jù)、調(diào)整管理部門職責(zé)、修改管理部門名稱等內(nèi)容，并沒有涉及具體的管理內(nèi)容?！掇k法》中主要制度設(shè)計(jì)依然延續(xù)了2001年訂立時(shí)的基本狀態(tài)。隨著城市建設(shè)發(fā)展，《辦法》主要制度設(shè)定難免會(huì)與新時(shí)代城市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況存在一定程度上的不協(xié)調(diào)，也會(huì)面臨管線工程規(guī)劃管理專業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)生的新問題。上述這類問題在調(diào)研中有明顯反映。具體表現(xiàn)在：

??一是有待與國家層面的新要求相銜接。國家層面，為加強(qiáng)管線建設(shè)管理，保障城市安全運(yùn)行，在推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)、優(yōu)化管線工程審批、推進(jìn)綜合管理信息系統(tǒng)建設(shè)等方面，先后出臺(tái)一系列制度措施（見下表）。這些新的措施和要求有待于在《辦法》中體現(xiàn)。

??二是有待與城市發(fā)展的新形勢(shì)相銜接。隨著城市的發(fā)展，城市對(duì)包括市政公用管線在內(nèi)的公用基礎(chǔ)設(shè)施的需求也在不斷調(diào)整，《辦法》需要進(jìn)一步與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)。如《辦法》第十條第一款第一項(xiàng)對(duì)城市規(guī)劃區(qū)域劃分的表述與上海市總規(guī)2035的標(biāo)準(zhǔn)已不一致。

??三是有待與新出臺(tái)的改革措施相銜接。2018年以來，圍繞營商環(huán)境優(yōu)化，本市先后出臺(tái)了建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的一系列新舉措，《辦法》需要與其相適應(yīng)。比如，《關(guān)于修訂印發(fā)<上海市進(jìn)一步優(yōu)化電力接入營商環(huán)境實(shí)施辦法>的通知》(滬發(fā)改規(guī)范〔2019〕3號(hào))，明確的多項(xiàng)審批并行操作、并聯(lián)審批的規(guī)定等。

??綜上所述，《辦法》立法時(shí)在合理性上不存在問題，但基于社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，在立法的適應(yīng)性方面，已有進(jìn)一步提升的空間。

??3.關(guān)于立法的協(xié)調(diào)性

??包括三個(gè)方面：

??（1）與相關(guān)同位法之間的協(xié)調(diào)性，在管線工程規(guī)劃管理領(lǐng)域，與《辦法》同位階的法律規(guī)范主要是部門規(guī)章《城市地下管線工程檔案管理辦法》，對(duì)兩部規(guī)章逐條分析，未發(fā)現(xiàn)相抵觸的情形。

??（2）與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性，以《辦法》為依據(jù)制定的配套性規(guī)范性文件主要有《關(guān)于上海市地下管線跟蹤測(cè)量工作的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》），其主要對(duì)《辦法》相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，基本與《辦法》保持協(xié)調(diào)，但在個(gè)別問題上，由于審改等原因，已有不一致的地方，如《辦法》第二十四條規(guī)定第一款規(guī)定，管線工程開工前，管線建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的要求進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)放樣，并向原審批的規(guī)劃行政管理部門申請(qǐng)放樣復(fù)檢，經(jīng)復(fù)檢無誤后方可開工?！秾?shí)施意見》第三部分第七條規(guī)定，管線工程開挖前，管線建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)放樣，并按規(guī)定進(jìn)行放樣復(fù)驗(yàn)備案。可見，兩個(gè)文件中關(guān)于復(fù)檢的規(guī)定并不完全一致。因此，《辦法》客觀上與配套文件在協(xié)調(diào)性上不盡一致。

??（3）與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性。與《辦法》相關(guān)的公共政策主要是2015年上海市人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)本市地下管線建設(shè)管理實(shí)施意見》。二者之間不存在相抵觸、相矛盾的地方。

??綜上所述，《辦法》與同位法、公共政策之間不存在不協(xié)調(diào)的問題，但在與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)上存在需要改善的地方。

??4.關(guān)于立法的科學(xué)性

??包括兩個(gè)方面：

??（1）立法的專業(yè)性?！掇k法》是本市第一部專門用于加強(qiáng)本市管線工程規(guī)劃管理的政府規(guī)章，作為創(chuàng)制性立法，具有很強(qiáng)的專業(yè)性特點(diǎn)。比如，《辦法》第八條規(guī)定了道路管線位置的規(guī)劃安排,該條文對(duì)規(guī)劃紅線中心線不同方向、不同道路和空間鋪設(shè)不同種類的管線作出了具體規(guī)定，體現(xiàn)了專業(yè)方面的要求。但從社會(huì)實(shí)踐發(fā)展的角度看，《辦法》的專業(yè)性、科學(xué)性也有提高的空間，如《辦法》第七條規(guī)定的道路管線控制規(guī)劃，已不僅限《辦法》所述結(jié)合道路、公路建設(shè)的一些項(xiàng)目，河道、軌道交通等項(xiàng)目也有編制管線綜合控制規(guī)劃的需要。

??（2）立法的可操作性。從整體上來看，《辦法》由于施行時(shí)間已近20年，在操作性上表現(xiàn)一般。比如，第九條關(guān)于地下管線交叉的處理，文中對(duì)“相對(duì)次要”“相對(duì)主要”“技術(shù)要求低”“技術(shù)要求高”的概念界定不夠精晰明確，導(dǎo)致在實(shí)際操作的把握有難度。

??綜上所述，《辦法》立法時(shí)具有較好的科學(xué)性，但隨著社會(huì)的發(fā)展，《辦法》在專業(yè)性和可操作性方面出現(xiàn)需改進(jìn)和提升的空間。

??5.關(guān)于立法的實(shí)效性

??包括三個(gè)方面：

??（1）守法的有效性。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，總體上，行政相對(duì)人自覺守法的意識(shí)較強(qiáng)，但存在個(gè)別條文執(zhí)行不到位的問題。如《辦法》第十二條關(guān)于管線通過橋梁和隧道的要求規(guī)定，“新建、擴(kuò)建橋梁和隧道的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃要求，預(yù)留管線通過的位置；在橋梁和隧道的人行道下，應(yīng)當(dāng)預(yù)先埋設(shè)電力電纜管道和信息線纜管道。管線在橋梁上和隧道內(nèi)通過的，應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)的技術(shù)規(guī)范，保證橋梁和隧道的安全以及正常的維修、養(yǎng)護(hù)，并不得影響市容?！闭{(diào)研中，電力公司代表認(rèn)為橋梁和隧道建設(shè)單位在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，有時(shí)會(huì)忽略將電纜管道和信息線纜管道的管位規(guī)劃等考慮進(jìn)去。

??（2）執(zhí)法的有效性。從調(diào)研情況來看，《辦法》客觀上存在執(zhí)法力度不足、成效不明顯的問題，有待進(jìn)一步研究。

??（3）專業(yè)管理制度的有效性。對(duì)《辦法》規(guī)定的三方面主要專業(yè)管理制度，分別進(jìn)行了評(píng)估，情況如下：

??第一，規(guī)劃控制制度

??規(guī)劃管理是《辦法》的核心內(nèi)容，包括若干具體制度，主要有：

??一是管線專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃管理制度。調(diào)研得知，該項(xiàng)制度在執(zhí)行中總體情況較好。

??二是道路管線規(guī)劃控制制度。調(diào)研得知，《辦法》第七條規(guī)定的該項(xiàng)制度總體執(zhí)行較好，但其第三款規(guī)定，“在高速公路的規(guī)劃紅線內(nèi)和一級(jí)公路的快車道內(nèi)，不得埋設(shè)地下管線?！痹摫硎鲇胁粐?yán)謹(jǐn)之處，容易引起與《中華人民共和國公路法》第四十五條關(guān)于滿足一定條件后管線是可以穿越高速公路的規(guī)劃紅線和一級(jí)公路的快車道的規(guī)定不符的質(zhì)疑，但事實(shí)上，本市規(guī)劃管理實(shí)際與《公路法》是一致的，《辦法》第七條的表述應(yīng)在修法時(shí)予以調(diào)整。

??三是道路管線位置的規(guī)劃安排制度。調(diào)研得知，《辦法》第八條規(guī)定的道路管線位置的規(guī)劃安排制度，在實(shí)際執(zhí)行中存在一些問題。特別是在中心城區(qū)，隨著近年來老舊污水管網(wǎng)改造、老舊自來水管網(wǎng)改造，普遍會(huì)遇到原先隨意安排的管道，現(xiàn)在排新管線嚴(yán)格按照此條規(guī)定操作則較為困難。

??四是地下管線交叉處理制度。調(diào)研得知，《辦法》第九條規(guī)定的地下管線交叉處理的制度，在實(shí)際執(zhí)行中存在一定問題。主要因?yàn)榉l中“相對(duì)次要”“相對(duì)主要”“技術(shù)要求低”“技術(shù)要求高”等概念的表述不夠清晰，執(zhí)行中較難把握。

??五是架空線的規(guī)劃控制制度。調(diào)研得知，《辦法》第十條規(guī)定的架空線的規(guī)劃控制制度，總體執(zhí)行較好，但也存在一定的問題。比如規(guī)劃分區(qū)概念變化的問題，以及根據(jù)本市戰(zhàn)略定位和區(qū)域調(diào)整等要求，架空線禁止范圍有進(jìn)一步擴(kuò)大的需求。

??六是架空線設(shè)置的規(guī)劃要求制度。調(diào)研得知，《辦法》第十一條規(guī)定的架空線設(shè)置的規(guī)劃要求制度，總體上執(zhí)行較好。

??七是管線通過橋梁和隧道的要求制度。調(diào)研得知，《辦法》第十二條規(guī)定的管線通過橋梁和隧道的相關(guān)要求，雖然在設(shè)置的合理性方面認(rèn)可度較高，但存在的問題也較為明顯，調(diào)研中，電力公司代表認(rèn)為橋梁和隧道建設(shè)單位在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)往往會(huì)忽略預(yù)留管線，從而影響了這一制度的實(shí)施效果。

??八是管線技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)研得知，《辦法》第十三條規(guī)定的地下管線的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，總體上執(zhí)行較好，但隨著本市地下空間日益擁擠，以及管線技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致管線口徑變化等問題，客觀上存在現(xiàn)行管線技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與工作需求不匹配的問題。

??第二，與規(guī)劃相關(guān)的制度

??一是協(xié)調(diào)制度。調(diào)研得知，《辦法》第十四條規(guī)定的管線通過橋梁和隧道的相關(guān)要求，總體上執(zhí)行較好，但也存在一定問題，主要是由管線建設(shè)單位作為協(xié)調(diào)主體，在操作中很難做到，從便民的角度考慮，建議由行政主管部門作為協(xié)調(diào)主體更為合適。

??二是建設(shè)條件限制的處理制度。調(diào)研得知，《辦法》第十五條規(guī)定的建設(shè)條件限制的處理制度，總體上執(zhí)行較好，但還存在需要完善的地方，主要是協(xié)調(diào)的方式和作出決定的時(shí)間限制不夠清楚，不利于項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程。

??三是跟測(cè)制度。調(diào)研得知，《辦法》第二十五條規(guī)定的地下管線的跟蹤測(cè)量制度，制度設(shè)計(jì)較為合理，操作性較強(qiáng)，但由于執(zhí)法的實(shí)效性問題，導(dǎo)致該制度的執(zhí)行效果受到一定影響。

??四是竣工圖編制制度。調(diào)研得知，《辦法》第二十五條規(guī)定的竣工圖的編制制度，總體上執(zhí)行較好。

??總體來說，被調(diào)研對(duì)象較普遍地期待隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，進(jìn)一步完善管線的規(guī)劃制度，不斷提升管線規(guī)劃質(zhì)量。

??第三，規(guī)劃許可制度

??一是關(guān)于選址意見書和建設(shè)用地規(guī)劃許可制度。調(diào)研得知，《辦法》第十六條規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目選址意見書和建設(shè)用地規(guī)劃許可的相關(guān)要求，實(shí)際執(zhí)行較好。

??二是建設(shè)工程規(guī)劃許可制度。調(diào)研得知，《辦法》第十七條規(guī)定的建設(shè)工程規(guī)劃許可制度，總體上執(zhí)行較好，但其中第一款關(guān)于“局部更新”的表述不夠清晰，實(shí)際中利用這個(gè)模糊性的規(guī)定回避許可的現(xiàn)象客觀存在，一定程度影響了該項(xiàng)制度的實(shí)施效果。

??三是變更規(guī)劃要求的手續(xù)制度。調(diào)研得知，《辦法》第二十二條規(guī)定的變更規(guī)劃要求的相關(guān)手續(xù)，總體上執(zhí)行較好，但辦理變更手續(xù)較為復(fù)雜煩瑣，存在需要重復(fù)提交申報(bào)材料的情況。

??四是放樣復(fù)驗(yàn)制度。調(diào)研得知，《辦法》第二十四條規(guī)定的管線工程開工前放樣復(fù)驗(yàn)制度，審批制度改革增加了事后備案的選項(xiàng)。

??五是規(guī)劃驗(yàn)收和竣工檔案報(bào)送制度。調(diào)研得知，《辦法》第二十六條規(guī)定的規(guī)劃驗(yàn)收和竣工檔案報(bào)送的相關(guān)要求總體上執(zhí)行較好，但也存在改進(jìn)的空間。主要體現(xiàn)在對(duì)需要提交的檔案清單目錄，各個(gè)區(qū)在具體理解和操作要求上存在差異，需要進(jìn)一步統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

??總體來看，管線許可對(duì)于本市管線的有效管理起到了十分重要的作用，但有必要根據(jù)實(shí)際形勢(shì)，對(duì)審批流程有待進(jìn)一步簡化。

??綜上所述，《辦法》設(shè)定的以上三方面制度，總體上具有合理性和可操作性，具體實(shí)踐也證明了這些制度實(shí)施的有效性。但是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，隨著行政審批制度和“放管服”改革的深化，這些制度有根據(jù)新形勢(shì)、新要求與時(shí)俱進(jìn)、適度調(diào)整、不斷完善的客觀需求。

??6.關(guān)于立法的技術(shù)

??包括兩個(gè)方面：

??（1）文本結(jié)構(gòu)的完整性。《辦法》共30條，主要涵蓋了立法依據(jù)、定義、適用范圍、管理主體、管理原則、規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、許可、法律責(zé)任、救濟(jì)、施行日期等，從整體上來看，文本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容較為完整。

??(2)立法語言的準(zhǔn)確性。通過對(duì)《辦法》法律文本用語的分析，《辦法》立法語言基本上準(zhǔn)確規(guī)范，在語言邏輯和內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面也不存在相互矛盾和沖突的問題。但隨著本市區(qū)域規(guī)劃等的調(diào)整，原有的一些提法已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，如規(guī)劃分區(qū)概念的調(diào)整。

??綜上所述，《辦法》基本做到了結(jié)構(gòu)完整、語言準(zhǔn)確，但是，在相關(guān)概念界定方面有待進(jìn)一步與時(shí)俱進(jìn)。

??7.關(guān)于立法的認(rèn)同度

??主要采用問卷調(diào)查和專題訪談的方式，從四個(gè)方面對(duì)認(rèn)同度進(jìn)行了調(diào)查：

??（1）對(duì)立法基本規(guī)定的知曉度。從調(diào)查結(jié)果可知，超過半數(shù)的被調(diào)查者知道《辦法》的存在，但在知道《辦法》存在的被調(diào)查者中，大多數(shù)對(duì)《辦法》的內(nèi)容并不熟悉，說明《辦法》的整體知曉度一般。但是，從群體來看，管理機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人作為執(zhí)法機(jī)關(guān)和適用法律的對(duì)象，絕大部分知道并了解《辦法》的內(nèi)容，而公眾的知曉度偏低。

??（2）對(duì)立法基本規(guī)定的認(rèn)可度。

??根據(jù)調(diào)查問卷可知，相關(guān)主體對(duì)《辦法》的總體認(rèn)可度較高，絕大多數(shù)的調(diào)查者認(rèn)可《辦法》確定的各項(xiàng)管線工程規(guī)劃管理制度具有必要性和合理性。但與此同時(shí)，對(duì)于上述制度的實(shí)施，被調(diào)查者也持有“需要改善”的態(tài)度。主要建議包括：中心城、新城、中心鎮(zhèn)的口徑需要與規(guī)劃統(tǒng)一；建設(shè)條件限制的處理應(yīng)當(dāng)細(xì)化；管線規(guī)劃許可證制度設(shè)立應(yīng)適應(yīng)行政審批改革的要求；應(yīng)完善地下管線跟蹤測(cè)量和竣工圖的編制的監(jiān)督檢查制度等。

??（3）對(duì)執(zhí)法效果的評(píng)價(jià)。根據(jù)調(diào)查問卷結(jié)果得知，有相當(dāng)部分被調(diào)查者在回答問題時(shí)，選擇了“不清楚”的選項(xiàng)，這與公眾對(duì)《辦法》的知曉度低相互關(guān)聯(lián)。但選擇“清楚”的被調(diào)查對(duì)象傾向于立法目的基本實(shí)現(xiàn)和實(shí)施有正面效果。與此同時(shí)，公眾在對(duì)現(xiàn)存問題的回答中，較多勾選了“拉鏈馬路和架空線影響市容”的選項(xiàng)，由此看出，綜合管廊、管線工程與道路統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)建設(shè)以及架空線合理規(guī)劃及控制等問題是改善《辦法》實(shí)施效果的重要方面。

??（4）對(duì)自我守法情況的評(píng)價(jià)。根據(jù)調(diào)研所知，管線規(guī)劃編制單位、管線建設(shè)單位、測(cè)繪單位等對(duì)自我守法的評(píng)價(jià)較好，在對(duì)《辦法》相關(guān)制度較高認(rèn)可度的情況下，自覺守法成為必然的選擇。

??三、評(píng)估建議

??綜合以上評(píng)估情況，建議《辦法》適時(shí)予以修訂，重點(diǎn)在適應(yīng)性、協(xié)調(diào)性、專業(yè)性、可操作性、實(shí)效性等方面加以完善。

??（一）增強(qiáng)立法的適應(yīng)性

??1.完善架空線規(guī)劃控制制度

??按照國務(wù)院批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》，“上海2035”的主題是建設(shè)“卓越的全球城市”。未來上海城市空間的建設(shè)也必然要適應(yīng)這一要求，對(duì)標(biāo)最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平。在架空線規(guī)劃管理方面，可以適應(yīng)上述要求，進(jìn)行立法完善，具體為：一是落實(shí)《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》關(guān)于規(guī)劃分區(qū)名稱和內(nèi)涵的新要求。二是擴(kuò)大架空線禁止范圍。根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展的當(dāng)前階段，適時(shí)將臨港新片區(qū)、長三角一體化示范區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域，納入新建架空線控制范圍。三是將電車客運(yùn)線路觸線網(wǎng)納入控制范圍。軌道交通線路和電車客運(yùn)線路的觸線網(wǎng)，不屬于《辦法》規(guī)定的架空線控制管控范圍。但電車客運(yùn)觸線網(wǎng)在道路交叉口立桿多、拉線密、對(duì)城市景觀建設(shè)有較大的影響，且市交通委已經(jīng)明確了規(guī)劃保留的電車客運(yùn)線路，因此，建議《辦法》第十條進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，即在交通委規(guī)劃保留的電車線路之外，將電車客運(yùn)線路觸線網(wǎng)納入控制范圍。

??2.完善規(guī)劃申請(qǐng)?jiān)S可制度

??《辦法》第二十條規(guī)定了申請(qǐng)建設(shè)工程許可證必須提交的材料，對(duì)材料的形式要求是“書面材料”，但隨著電子信息技術(shù)的發(fā)展和行政審批方式的變革，當(dāng)前對(duì)材料的形式要求已經(jīng)發(fā)生了變化，如對(duì)于第二十一條第四款要求的“有關(guān)管理部門和相關(guān)單位的書面材料”，按照審改的要求已經(jīng)更改為電子材料。未來《辦法》的立法完善也應(yīng)當(dāng)符合時(shí)代發(fā)展要求，對(duì)申請(qǐng)材料的形式作出變更。此外，當(dāng)前放管服改革不斷在深入、一網(wǎng)通辦等審批途徑也在推進(jìn)，規(guī)劃申請(qǐng)?jiān)S可制度無論在申請(qǐng)形式上還是程序上都應(yīng)對(duì)改革作出回應(yīng)，對(duì)改革中較為成熟的做法給予確定。

??（二）增強(qiáng)立法的協(xié)調(diào)性

??《辦法》制定時(shí)間較為久遠(yuǎn)，隨著社會(huì)的發(fā)展，對(duì)城市治理要求的提升，管線工程管理也在逐漸發(fā)生變化，為此也陸續(xù)出臺(tái)了一些相關(guān)規(guī)范，2015年出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)本市地下管線建設(shè)管理實(shí)施意見的通知》、《上海市測(cè)繪質(zhì)量管理規(guī)定》、2017年出臺(tái)《關(guān)于本市地下管線納入地下綜合管廊的若干意見》等，建議將相關(guān)文件中施行效果較好的核心內(nèi)容與《辦法》現(xiàn)有內(nèi)容進(jìn)行整合，既可以促進(jìn)相關(guān)制度與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善，也可避免立法過于分散，提升執(zhí)法效率。

??此外，在《辦法》出臺(tái)后制定的一些審改文件，有個(gè)別規(guī)定已經(jīng)做出了調(diào)整，比如放樣復(fù)檢增加備案形式等，未來《辦法》在修訂時(shí)應(yīng)對(duì)相應(yīng)條款進(jìn)行修改，既保障《辦法》與相關(guān)文件的協(xié)調(diào)性，也有利于提升《辦法》的科學(xué)性。

??（三）增強(qiáng)立法的專業(yè)性

??1.完善管線位置規(guī)劃安排制度

??《辦法》第八條對(duì)道路管線位置作出了規(guī)劃，即在城市道路、公路的規(guī)劃紅線內(nèi)進(jìn)行管線工程建設(shè)的，管線位置的規(guī)劃安排應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的位置規(guī)定，如在規(guī)劃紅線的中心線以東、以南，主要安排污水管、燃?xì)夤?、電力排管和電力電纜等。但根據(jù)調(diào)研，對(duì)于在一些老路的管線建設(shè)，尤其在中心城區(qū)的老路，很多管線已經(jīng)存在，新的管線在現(xiàn)存情況下無法遵循第八條的位置規(guī)劃。此外，還可能出于避讓地鐵、地下通道等各種現(xiàn)實(shí)原因，管線位置也無法完全符合第八條的規(guī)定?！掇k法》第十五條關(guān)于建設(shè)條件限制的處理，為第八條規(guī)定的變通處理提供了法律依據(jù)。按照其規(guī)定，對(duì)于因管線工程建設(shè)條件限制，確實(shí)無法按照本辦法規(guī)定的規(guī)劃要求執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)由市規(guī)劃行政管理部門或者區(qū)、縣規(guī)劃行政管理部門會(huì)同各有關(guān)管理部門協(xié)調(diào)作出處理決定。但實(shí)踐中，通常的處理方式是管線規(guī)劃編制單位在編制階段即協(xié)調(diào)處理，管線建設(shè)單位在申請(qǐng)?jiān)S可時(shí)提出合理理由，然后再由規(guī)劃行政部門在實(shí)施許可時(shí)考量和決定。這種處理程序符合現(xiàn)實(shí)需求，更具有合理性，有必要在立法上明確。

??2.完善道路管線規(guī)劃控制相關(guān)表述

??《辦法》第七條第一款規(guī)定：市規(guī)劃行政管理部門和區(qū)、縣規(guī)劃行政管理部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市道路、公路的建設(shè)，根據(jù)管線專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃和城市詳細(xì)規(guī)劃，組織編制道路管線綜合規(guī)劃。但根據(jù)實(shí)際情況，當(dāng)前涉及到管線綜合規(guī)劃的項(xiàng)目類型比較多，并不僅限于結(jié)合道路、公路建設(shè)的一些項(xiàng)目，其他如河道、軌道交通等，都會(huì)需要編制相應(yīng)的管線綜合控制規(guī)劃。因此，建議在《辦法》第一款“應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市道路、公路的建設(shè)”后增加“河道、軌道交通等”的表述，以使規(guī)定更加符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求。

??（四）增強(qiáng)立法的可操作性

??1.完善管線工程與城市道路、公路等綜合平衡、統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)建設(shè)的制度

??《辦法》第五條規(guī)定第二款規(guī)定，管線工程應(yīng)當(dāng)與城市道路、公路以及沿線建設(shè)項(xiàng)目工程統(tǒng)一規(guī)劃，綜合平衡，統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)建設(shè)。該條規(guī)定對(duì)盡量減少管線工程建設(shè)對(duì)城市環(huán)境和公眾生活的影響有著重要意義，對(duì)于保障管線工程順利建設(shè)也具有重要作用，但該項(xiàng)規(guī)定過于原則，誰來組織綜合協(xié)調(diào)、如何開展綜合協(xié)調(diào)等都缺乏具體規(guī)定，沒有相應(yīng)的制度和機(jī)制，該項(xiàng)規(guī)定很難落實(shí)。

??2.完善地下管線的交叉處理制度

??《辦法》第九條規(guī)定，地下管線工程的建設(shè)在規(guī)劃上產(chǎn)生交叉的，按照下列規(guī)定處理：（一）相對(duì)次要管線避讓相對(duì)主要管線；（二）易彎曲管線避讓不易彎曲管線；（三）壓力管線避讓重力管線；（四）技術(shù)要求低的管線避讓技術(shù)要求高的管線；（五）臨時(shí)性管線避讓永久性管線?！睏l文中對(duì)“相對(duì)次要”“相對(duì)主要”“技術(shù)要求低”“技術(shù)要求高”的概念界定不夠精晰明確，導(dǎo)致在實(shí)際操作中很難把握，需要改善。

??3.完善管線建設(shè)單位與相關(guān)單位的協(xié)調(diào)制度

??《辦法》第十四條規(guī)定：管線工程需穿越城市道路、公路、鐵路、地下鐵道、民防設(shè)施、河道、綠（林）地，或者涉及消防安全、凈空控制、樹（林）木保護(hù)的，管線建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)征求相關(guān)單位的意見，協(xié)商采取相應(yīng)的防護(hù)或者安全措施。該條面臨的問題一是由管線建設(shè)單位作為協(xié)調(diào)單位不易操作，二是協(xié)商應(yīng)當(dāng)采取的方式不明確，實(shí)踐中相關(guān)單位理解不一，有些采取的是征求意見會(huì)，有些是征求意見函，客觀上影響此項(xiàng)工作的規(guī)范性和效率。

??4.完善建設(shè)工程規(guī)劃許可的申請(qǐng)制度

??《辦法》第十七條規(guī)定，管線建設(shè)單位進(jìn)行管線工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)建設(shè)工程（管線）規(guī)劃許可證，但有下列情形之一的除外：（一）不改變?cè)芪惠S線和管徑的地下管線局部更新……實(shí)踐中對(duì)于什么是“局部更新”有不同理解，一些建設(shè)單位利用其模糊性規(guī)避許可，立法上有必要進(jìn)一步明確規(guī)定。

??（五）增強(qiáng)執(zhí)法的有效性

??1.加強(qiáng)管線工程規(guī)劃許可的監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)管線工程建設(shè)的全線管理

??當(dāng)前規(guī)劃管理部門在管位控制、跟測(cè)管理和竣工驗(yàn)收方面已經(jīng)有了很好的成效，但面臨的問題是，仍然存在已經(jīng)建設(shè)的管線并未進(jìn)入管線規(guī)劃管理之中，一些建設(shè)單位或因?yàn)轫?xiàng)目涉及民生需要加急施工的原因、或是因?yàn)楣芫€較短認(rèn)為不重要等原因，未取得規(guī)劃許可就進(jìn)行管線建設(shè)，導(dǎo)致管理失效。根據(jù)城市管理的需要，以及《辦法》管理的范圍，所有涉及市政公用管線和熱力、油料等特種管線工程都應(yīng)納入規(guī)劃許可范疇，為保障管線規(guī)劃許可的實(shí)施，《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第五十條專門建立了監(jiān)督檢查制度，規(guī)定規(guī)劃行政管理部門應(yīng)當(dāng)未經(jīng)規(guī)劃許可的建設(shè)用地和建設(shè)工程情況以及規(guī)劃許可的執(zhí)行情況等進(jìn)行檢查，有關(guān)部門應(yīng)按照上述規(guī)定加強(qiáng)執(zhí)法。

??2.加強(qiáng)架空線的規(guī)劃控制執(zhí)法，防止架空線設(shè)置影響市容市貌

??《辦法》第十條明確了架空線的禁設(shè)區(qū)域，但當(dāng)前私自設(shè)置架空線和桿架的情況時(shí)有發(fā)生。在對(duì)公眾的調(diào)研中，對(duì)管線工程存在的問題上，選擇“架空線隨意設(shè)置，影響市容景觀”的占比較高，可見，架空線的規(guī)劃控制是管線規(guī)劃管理需要加強(qiáng)的內(nèi)容，尤其在上海市建設(shè)卓越城市的目標(biāo)追求下，城市市容市貌的要求進(jìn)一步提升，規(guī)劃行政管理部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法，保障架空線符合規(guī)劃控制。