??摘  要

??為了防治放射性污染，保障環(huán)境安全和人體健康，2009年12月9日上海市人民政府第23號(hào)令公布《上海市放射性污染防治若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》），自2010年1月15日起施行，后于2015年進(jìn)行一次修正。《若干規(guī)定》實(shí)施已滿10年，對(duì)保障本市輻射環(huán)境安全和促進(jìn)核技術(shù)利用行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但《若干規(guī)定》相關(guān)規(guī)定和執(zhí)行情況是否適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境管理的新形勢(shì)和新要求，與有關(guān)現(xiàn)行法律法規(guī)是否有效銜接等，需要重新評(píng)估。為此，上海市生態(tài)環(huán)境局根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》的相關(guān)規(guī)定，組織了對(duì)《若干規(guī)定》的立法后評(píng)估工作。

??本次評(píng)估為全面評(píng)估，在實(shí)地調(diào)研、專家咨詢、問卷調(diào)查和文獻(xiàn)分析的基礎(chǔ)上，從規(guī)章的制度規(guī)范性和實(shí)施有效性兩方面對(duì)《若干規(guī)定》全部條款進(jìn)行了評(píng)估，并側(cè)重于對(duì)有關(guān)管理制度實(shí)施效果的評(píng)估。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化出合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、適應(yīng)性、立法技術(shù)、認(rèn)同性、可行性、實(shí)效性8個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

??經(jīng)評(píng)估，總體來看，《若干規(guī)定》立法質(zhì)量好，執(zhí)行情況較好，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和相關(guān)規(guī)章制度的完善，《若干規(guī)定》的實(shí)施效果已有所減弱。從制度規(guī)范性來看。《若干規(guī)定》結(jié)合本市實(shí)際情況，建立兩級(jí)管理體制，完善輻射工作單位的安全和防護(hù)管理制度，在維護(hù)法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，對(duì)本市輻射監(jiān)管制度作出拾遺補(bǔ)缺規(guī)定，針對(duì)性較強(qiáng)，立法依據(jù)和立法權(quán)限充分，制定程序、修改程序均符合法定程序，名稱和文本結(jié)構(gòu)規(guī)范、立法語言準(zhǔn)確，制度設(shè)計(jì)的目的和法律規(guī)則設(shè)計(jì)合理，立法時(shí)與同位階法律文件和部委規(guī)范性文件不存在矛盾和沖突，符合公共政策要求。但，評(píng)估中也發(fā)現(xiàn)，《若干規(guī)定》的部分條款與后出臺(tái)的部門規(guī)章有不協(xié)調(diào)的情形，與新時(shí)代“放管服”改革精神有不適應(yīng)的情形，需要修改。從實(shí)施有效性來看?！度舾梢?guī)定》的社會(huì)知曉度較高，配套文件出臺(tái)及時(shí)，各項(xiàng)制度措施切實(shí)可行，大部分規(guī)定都得到了較好的貫徹實(shí)施，社會(huì)各界對(duì)制度必要性和目的實(shí)現(xiàn)程度評(píng)價(jià)較高。但，隨著時(shí)間推移，《若干規(guī)定》的部分管理規(guī)定，與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境新要求存在不適應(yīng)之處，一些管理中涌現(xiàn)的新措施，也亟待通過修法提供法制保障。

??綜上所述，建議對(duì)《若干規(guī)定》進(jìn)行修改。從修改的基本方向看，應(yīng)當(dāng)注重與正在修訂的《放射性同位素與射線裝置安全與防護(hù)條例》相銜接，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新要求相銜接，重點(diǎn)關(guān)注簡(jiǎn)政放權(quán)和對(duì)行政相對(duì)人的有效監(jiān)管問題。

??前  言

??放射性污染防治工作關(guān)系到城市公共安全和市民群眾的身體健康、財(cái)產(chǎn)安全。加強(qiáng)放射性污染的監(jiān)管，保障環(huán)境安全和人體健康是生態(tài)環(huán)境部門的重要職責(zé)。隨著核技術(shù)在醫(yī)療衛(wèi)生、教學(xué)科研、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，本市的輻射工作單位數(shù)量不斷增長(zhǎng)，作業(yè)活動(dòng)涉及生產(chǎn)、銷售、使用、運(yùn)輸、貯存、處置等多個(gè)環(huán)節(jié)。核技術(shù)的廣泛應(yīng)用，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，對(duì)人體健康的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也日顯突出，迫切需要加強(qiáng)管理。

??為了防治放射性污染，保障環(huán)境安全和人體健康，2009年12月9日上海市人民政府第23號(hào)發(fā)布《上海市放射性污染防治若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》）?！度舾梢?guī)定》自2010年1月15日起實(shí)施以來，為本市建立健全兩級(jí)輻射環(huán)境監(jiān)管體制提供了依據(jù)，為輻射作業(yè)單位強(qiáng)化放射性污染防治提供了具體的操作辦法，有力地保障了城市輻射環(huán)境安全，促進(jìn)了本市核技術(shù)利用行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

??《若干規(guī)定》實(shí)施至今已滿10年。隨著國(guó)家“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境決策部署的深入推進(jìn)，包括放射性污染防治在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境管理理念和管理體制正在發(fā)生深刻變化，如，環(huán)境監(jiān)管模式從側(cè)重強(qiáng)調(diào)嚴(yán)管向強(qiáng)化管理和優(yōu)化服務(wù)相結(jié)合轉(zhuǎn)變，行政審批制度改革持續(xù)推動(dòng)審批和執(zhí)法事權(quán)向基層下放，落實(shí)屬地環(huán)境監(jiān)管責(zé)任。為適應(yīng)管理新形勢(shì)，《若干規(guī)定》的上位法《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《安全和防護(hù)條例》）已于2019年啟動(dòng)修改?！度舾梢?guī)定》的相關(guān)規(guī)定和執(zhí)行情況是否適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境管理的新形勢(shì)和新要求，與有關(guān)現(xiàn)行法律法規(guī)是否有效銜接等，需要重新評(píng)估。

??上海市生態(tài)環(huán)境局根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》（以下簡(jiǎn)稱《評(píng)估辦法》）確定的評(píng)估條件、標(biāo)準(zhǔn)和辦法，組織對(duì)《若干規(guī)定》開展了全面立法后評(píng)估工作，為下一步立法活動(dòng)奠定基礎(chǔ)。

??一、《若干規(guī)定》的評(píng)估目的和過程

??（一）評(píng)估目的

??本次評(píng)估為全面評(píng)估，評(píng)估的主要目的為：

??1.對(duì)《若干規(guī)定》立法質(zhì)量和立法目的的實(shí)現(xiàn)情況作一次比較全面、客觀的總結(jié)。梳理和分析《若干規(guī)定》的制度設(shè)計(jì)是否合法合理，各項(xiàng)規(guī)定是否貫徹實(shí)施到位，為立法機(jī)關(guān)適時(shí)修訂和完善立法提供依據(jù)。

??2.對(duì)《若干規(guī)定》實(shí)施效果作重點(diǎn)評(píng)估，了解《若干規(guī)定》與環(huán)境管理新形勢(shì)的適應(yīng)性。全面總結(jié)、分析各項(xiàng)規(guī)定實(shí)施的有效性，重點(diǎn)梳理、研究解決實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，以及輻射環(huán)境管理新形勢(shì)下對(duì)地方立法的要求。對(duì)《若干規(guī)定》是否需要修改提出具體的評(píng)估意見，為進(jìn)一步完善本市輻射環(huán)境管理制度，優(yōu)化核技術(shù)利用行業(yè)營(yíng)商環(huán)境提供意見和建議。

??（二）評(píng)估過程

??1.立項(xiàng)的準(zhǔn)備階段

??2019年11月，上海市生態(tài)環(huán)境局組建由管理部門、技術(shù)專家、法律專家組成的評(píng)估小組，制定評(píng)估方案，明確評(píng)估目的和內(nèi)容、評(píng)估方法、時(shí)間安排等，并組織開展文獻(xiàn)資料收集整理工作，擬定調(diào)研提綱，設(shè)計(jì)調(diào)查問卷。

??2.項(xiàng)目的調(diào)研階段

??2020年5-7月，評(píng)估組通過文獻(xiàn)分析、實(shí)地走訪、專家咨詢、論證會(huì)、問卷調(diào)查等形式，調(diào)研了解《若干規(guī)定》的立法質(zhì)量和實(shí)施情況。調(diào)研對(duì)象主要包括相關(guān)管理部門（市輻射環(huán)境監(jiān)督站、16個(gè)區(qū)生態(tài)環(huán)境局及相關(guān)輻射站、上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)保稅區(qū)綜合執(zhí)法大隊(duì)）和主要的行政相對(duì)人（輻射銷售、使用單位24家，探傷單位16家）。此外，通過問卷調(diào)查等方式，調(diào)研了社會(huì)公眾對(duì)《若干規(guī)定》的認(rèn)知度。

??3.評(píng)估報(bào)告的形成階段

??2020年8-9月，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究提出相關(guān)的評(píng)估結(jié)論和修法建議，形成立法后評(píng)估報(bào)告。10月，召開了專家論證會(huì)，邀請(qǐng)相關(guān)法律、核技術(shù)利用等領(lǐng)域的專家學(xué)者對(duì)評(píng)估結(jié)論和立法后評(píng)估報(bào)告進(jìn)行論證，提出修改建議。根據(jù)專家論證意見，進(jìn)一步修改完善形成最終立法后評(píng)估報(bào)告。

??二、《若干規(guī)定》的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法

??（一）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

??1.評(píng)估的一級(jí)指標(biāo)

??根據(jù)《評(píng)估辦法》第十條評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)規(guī)定，《若干規(guī)定》主要從兩方面確定評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，作為一級(jí)總體指標(biāo)。一是

??制度規(guī)范性。主要評(píng)估《若干規(guī)定》是否存在與上位法相抵觸的內(nèi)容，制度措施是否合理，是否符合公平、公正的原則，是否適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是否存在與其他規(guī)章不相協(xié)調(diào)的內(nèi)容等。

??二是實(shí)施有效性。主要評(píng)估公眾、行政相對(duì)人等對(duì)《若干規(guī)定》及其主要制度的知曉度、滿意度，相關(guān)制度措施是否可行，相關(guān)配套制度建設(shè)情況，規(guī)章的執(zhí)行情況和效果以及實(shí)施中存在的主要問題和原因等。

??2.評(píng)估的二級(jí)指標(biāo)

??根據(jù)《評(píng)估辦法》的規(guī)定，在充分聽取有關(guān)專家、學(xué)者意見和建議的基礎(chǔ)上，形成了《若干規(guī)定》評(píng)估適用的二級(jí)指標(biāo)，即為一級(jí)指標(biāo)的細(xì)化，詳見表1。

??表1 《若干規(guī)定》評(píng)估的二級(jí)評(píng)估指標(biāo)體系

??（二）評(píng)估方法

??1.實(shí)地調(diào)研

??根據(jù)《評(píng)估辦法》的要求，結(jié)合《若干規(guī)定》評(píng)估項(xiàng)目的特點(diǎn)，對(duì)執(zhí)法單位和行政相對(duì)人等進(jìn)行了實(shí)地走訪，并通過座談等方式，獲取了第一手的資料和意見建議。

??2.專家咨詢

??在評(píng)估過程中，就核技術(shù)利用管理中專業(yè)性和技術(shù)性問題，專門聽取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?、建議，為評(píng)估提供了相應(yīng)的技術(shù)支撐。

??3.文獻(xiàn)分析

??查閱了放射性污染防治領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章以及國(guó)家和本市管理文件，整理和比較分析了相關(guān)具體規(guī)定，深入研究《若干規(guī)定》的合法性、合理性與協(xié)調(diào)性等。

??4.問卷調(diào)查

??分受眾設(shè)計(jì)了針對(duì)管理者、行政相對(duì)人和社會(huì)公眾的不同版本“本市放射性污染防治制度實(shí)施情況調(diào)查問卷”，線上與線下相結(jié)合開展問卷調(diào)查。問卷回收情況為：對(duì)管理者的問卷有效回收30份，對(duì)行政相對(duì)人的問題有效回收43份，對(duì)社會(huì)公眾的問卷有效回收85件，合計(jì)有效回收問卷158份。

??三、《若干規(guī)定》的論證與評(píng)估

??根據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)《若干規(guī)定》進(jìn)行全方位評(píng)估。現(xiàn)圍繞8個(gè)二級(jí)指標(biāo)提出以下評(píng)估意見：

??（一）合法性評(píng)估

??在立法內(nèi)容方面?！度舾梢?guī)定》制定時(shí)的上位法依據(jù)是《放射性污染防治法》和《安全和防護(hù)條例》?！度舾梢?guī)定》結(jié)合本市實(shí)際情況，對(duì)健全本市輻射監(jiān)管制度作出拾遺補(bǔ)缺規(guī)定，主要是建立市區(qū)兩級(jí)輻射環(huán)境管理體制，完善輻射工作單位的安全和防護(hù)管理制度，針對(duì)性較強(qiáng)，立法當(dāng)時(shí)不存在與上位法相抵觸的問題?！度舾梢?guī)定》實(shí)施以來，《放射性污染防治法》一直未作修改?！栋踩头雷o(hù)條例》于2014年和2019年進(jìn)行過兩次修正。其中，2014年修改是將國(guó)務(wù)院調(diào)整輻射安全許可證發(fā)證權(quán)限

??的決定法制化，不影響《若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，2019年修正是固化本輪機(jī)構(gòu)改革成果，主要是將“環(huán)境保護(hù)主管部門”修改為“生態(tài)環(huán)境主管部門”?！度舾梢?guī)定》出臺(tái)后，2009年國(guó)務(wù)院頒布的《放射性物品運(yùn)輸安全管理?xiàng)l例》和2016年上海市人大常委會(huì)通過修改的《上海市環(huán)境保護(hù)條例》也是其上位法。經(jīng)對(duì)比，《若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定與上述兩部法規(guī)沒有抵觸的情形。因此，《若干規(guī)定》也不存在與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸的問題。

??在立法程序方面?！度舾梢?guī)定》制定時(shí)《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》已頒布施行。由市政府發(fā)布實(shí)施《若干規(guī)定》的制定程序符合法律規(guī)定。此后，2015年市政府第30號(hào)令對(duì)《若干規(guī)定》進(jìn)行了修正，主要是修改了第三條第二款，增加了一項(xiàng)區(qū)級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的職責(zé) ：“（四）受市環(huán)保部門委托，負(fù)責(zé)Ⅳ類、Ⅴ類放射源轉(zhuǎn)讓的審批、備案”。這次修正的程序亦符合法定程序。

??在立法權(quán)限方面?！度舾梢?guī)定》的制定權(quán)限主要來自《立法法》《行政許可法》和《行政處罰法》。主要制度設(shè)計(jì)及其權(quán)限依據(jù)包括兩方面：一是市局委托區(qū)局實(shí)施部分審批（第3條），權(quán)限依據(jù)來自《行政許可法》關(guān)于行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)規(guī)章的規(guī)定在法定權(quán)限內(nèi)委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的規(guī)定。二是其他主要管理制度及法律責(zé)任（第4條至第20條），權(quán)限依據(jù)來自于《立法法》和《行政處罰法》?！度舾梢?guī)定》建立了兩級(jí)輻射環(huán)境監(jiān)管體制，明確了部門協(xié)同、信息共享和制定規(guī)劃等政府部門職責(zé)，建立符合本市實(shí)際的輻射工作單位環(huán)境管理制度并設(shè)定處罰。相關(guān)權(quán)限依據(jù)來自《立法法》關(guān)于直轄市政府規(guī)章可以對(duì)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)作出規(guī)定的規(guī)定，以及《行政處罰法》關(guān)于直轄市政府規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定。

??綜上所述，評(píng)估組認(rèn)為，《若干規(guī)定》立法依據(jù)充分，立法內(nèi)容具有合法性，符合法定立法權(quán)限和程序的規(guī)定。

??（二）合理性評(píng)估

??在立法目的合理性方面。放射性物質(zhì)的危害性決定了在上海特大型城市開展嚴(yán)格監(jiān)管的必要性和正當(dāng)性?！度舾梢?guī)定》制定時(shí)正逢世博會(huì)前夕，保障城市安全是行政機(jī)關(guān)和社會(huì)各界面臨的重要任務(wù)，依法有效開展放射性污染防治工作亟需出臺(tái)一部符合地方實(shí)際的法律文件。因此，《若干規(guī)定》立法的目的和制度設(shè)計(jì)目標(biāo)是科學(xué)合理的。

??在法律規(guī)則合理性方面。《若干規(guī)定》重點(diǎn)針對(duì)本市含放射源探傷裝置使用單位多的客觀情況，抓住了當(dāng)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)防范的幾個(gè)重要環(huán)節(jié)，即銷售、貯存、作業(yè)、轉(zhuǎn)移使用、運(yùn)輸和退役，分別設(shè)定了行為規(guī)范（第6條至第14條）。源頭上，通過禁止性條款保護(hù)居民住宅樓和商住綜合樓遠(yuǎn)離放射性同位素等高風(fēng)險(xiǎn)放射性物質(zhì)，切實(shí)保障人民群眾居住環(huán)境安全和人體健康，并禁止向無輻射安全許可證的單位轉(zhuǎn)讓放射性同位素和射線裝置，推動(dòng)作業(yè)單位依法持證作業(yè)。流動(dòng)放射源管理上，明確了檢查、報(bào)告、實(shí)時(shí)定位監(jiān)控、跨區(qū)轉(zhuǎn)移備案、作業(yè)要求等具體管理要求。對(duì)于一般輻射工作單位，細(xì)化規(guī)定了臺(tái)賬、放射性工作場(chǎng)所監(jiān)測(cè)和退役、運(yùn)輸以及應(yīng)急和事故處理等管理要求?？傮w上，各項(xiàng)管理制度圍繞落實(shí)企業(yè)環(huán)境主體責(zé)任和保障人民群眾環(huán)境安全和人體健康的立法目的設(shè)計(jì)，權(quán)利義務(wù)設(shè)置合理，可操作性強(qiáng)。

??在處罰措施合理性方面?！度舾梢?guī)定》針對(duì)本市設(shè)定的行為規(guī)范明確了具體的行政處罰要求，罰款幅度有1萬至3萬（第16、17、19條）、1萬至5萬（第18條第1款）、1萬至10萬（第15條、第18條第2款）不等，符合《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于市人民政府制定規(guī)章設(shè)定行政處罰罰款限額的規(guī)定》（2006年、2014年）的規(guī)定。

??綜上所述，評(píng)估組認(rèn)為，總體看，《若干規(guī)定》的立法目的和主要內(nèi)容合理可行。

??（三）協(xié)調(diào)性評(píng)估

??在同位法協(xié)調(diào)性方面

??。與《若干規(guī)定》調(diào)整內(nèi)容相關(guān)的部門規(guī)章，主要有《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)管理辦法》以及《放射性物品道路運(yùn)輸管理規(guī)定》等。經(jīng)研究，《若干規(guī)定》的大部分條款與相關(guān)部門規(guī)章銜接良好，但也存在不一致的情形，主要是關(guān)于輻射工作單位應(yīng)當(dāng)委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)定期對(duì)工作場(chǎng)所及周圍環(huán)境進(jìn)行檢測(cè)（第7條第1款）的規(guī)定，與《放射性同位素與射線安全和防護(hù)管理辦法》關(guān)于不具備自行監(jiān)測(cè)能力的單位才應(yīng)當(dāng)委托第三方的要求不一致。調(diào)研中，行政相對(duì)人和執(zhí)法單位都認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)允許具備自行監(jiān)測(cè)能力的單位進(jìn)行自行監(jiān)測(cè)，并明確具備自行監(jiān)測(cè)能力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

??在配套文件協(xié)調(diào)性方面。近年來，與《若干規(guī)定》調(diào)整內(nèi)容相關(guān)的生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的規(guī)范性文件，主要有《關(guān)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)用輻射場(chǎng)所輻射監(jiān)測(cè)有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于明確核技術(shù)利用輻射安全監(jiān)管有關(guān)事項(xiàng)的通知》等文件。經(jīng)研究，《若干規(guī)定》的規(guī)定與生態(tài)環(huán)境部規(guī)范性文件的內(nèi)容不存在沖突和矛盾

??，協(xié)調(diào)性方面的問題主要也是生態(tài)環(huán)境部規(guī)范性文件規(guī)定允許自行監(jiān)測(cè)。

??在公共政策協(xié)調(diào)性方面?！度舾梢?guī)定》的制定和實(shí)施有利于保障人民生命安全和城市安全，符合公共政策目標(biāo)。

??綜上所述，評(píng)估組認(rèn)為，總體看，《若干規(guī)定》的協(xié)調(diào)性較好。

??（四）適應(yīng)性評(píng)估

??《若干規(guī)定》重點(diǎn)圍繞本市放射性污染防治工作中迫切需要解決的兩級(jí)環(huán)境監(jiān)管體制和含放射源探傷裝置管理等問題開展立法，準(zhǔn)確把握住了當(dāng)時(shí)的管理實(shí)際需要?！度舾梢?guī)定》實(shí)施以來，市區(qū)兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門依法嚴(yán)格履職，和衛(wèi)生、交通、公安等部門建立信息共享機(jī)制，定期開展工作會(huì)商和執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化輻射環(huán)境監(jiān)督管理。本市輻射工作單位積極落實(shí)主體責(zé)任，輻射環(huán)境管理能力大幅提升，未發(fā)生丟源等惡性環(huán)境事故?？傮w看，《若干規(guī)定》是一部適應(yīng)本市實(shí)際的管用的規(guī)章。

??但是，近年來，隨著國(guó)家行政管理體制改革深入推進(jìn)，加快政府職能轉(zhuǎn)變提出了簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革要求，《若干規(guī)定》的一些管理規(guī)定明顯與新時(shí)代“放管服”改革精神不適應(yīng)，有待修改、完善。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是關(guān)于落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任。本輪機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化了區(qū)級(jí)生態(tài)環(huán)境部門和執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)。輻射安全許可審批權(quán)限和處罰權(quán)限具備了進(jìn)一步下放的條件?！度舾梢?guī)定》關(guān)于市區(qū)輻射環(huán)境監(jiān)管權(quán)限的規(guī)定，已與落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任的新要求不適應(yīng)。二是關(guān)于含放射源探傷裝置使用單位的月度報(bào)告等規(guī)定有待減化?！度舾梢?guī)定》出臺(tái)時(shí)，本市含放射源探傷裝置單位普遍管理水平較差，安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠，為此，立法針對(duì)性地設(shè)置了企業(yè)的月度報(bào)告義務(wù)，讓企業(yè)及時(shí)向生態(tài)環(huán)境部門匯報(bào)輻射污染防治工作開展情況，置于生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)督之下。十余年來，本市輻射工作單位已經(jīng)逐步建立健全了輻射環(huán)境管理制度，市區(qū)生態(tài)環(huán)境部門也強(qiáng)化了事中事后監(jiān)管力量，月度報(bào)告制度不在必須。三是關(guān)于禁止向無輻射安全許可證的單位或者向超出輻射安全許可證規(guī)定的種類和范圍的單位轉(zhuǎn)讓射線裝置的規(guī)定，與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的新形勢(shì)不適應(yīng)。該禁止性條款屬于本市立法對(duì)上位法的補(bǔ)充規(guī)定，目的是對(duì)射線裝置的轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方都從嚴(yán)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)“無證不能買賣”的管控目標(biāo)，從流通環(huán)節(jié)防止“未批先用”。實(shí)踐中，射線裝置的購買、安裝、開機(jī)、出數(shù)、使用有一個(gè)較長(zhǎng)的過程，轉(zhuǎn)入方為把握商機(jī)，客觀上存在先簽訂合同購入相關(guān)射線裝置，再辦理相關(guān)許可證申請(qǐng)手續(xù)，持證后再安裝使用的需求。從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的角度考慮，建議刪除該項(xiàng)禁止性規(guī)定，盡可能減少對(duì)企業(yè)發(fā)展的限制，更多的通過強(qiáng)化政府部門的事中事后監(jiān)管職責(zé)來實(shí)現(xiàn)禁止無證活動(dòng)的政策目標(biāo)。

??綜上所述，評(píng)估組認(rèn)為，《若干規(guī)定》符合制定當(dāng)時(shí)的監(jiān)管需求，但部分制度內(nèi)容存在與新時(shí)代“放管服”改革精神不適應(yīng)的問題。

??（五）立法技術(shù)評(píng)估

??在名稱規(guī)范性方面。根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”“辦法”，但不得稱“條例”?！度舾梢?guī)定》名稱中使用“規(guī)定”，符合《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定；名稱中冠以“上海市”，明確了規(guī)章的實(shí)施區(qū)域。從立法內(nèi)容看，《若干規(guī)定》原則上不重復(fù)國(guó)家規(guī)定，主要解決本市輻射環(huán)境管理工作中迫切需要解決的問題，彌補(bǔ)管理空白，所以使用“若干規(guī)定”的體例是合理的。

??在文本結(jié)構(gòu)的完整性方面。《若干規(guī)定》在文本上共21條，第1-3條為目的和依據(jù)、適用范圍、部門職責(zé)；第4-5條為政府職責(zé)，包括部門聯(lián)動(dòng)和防治規(guī)劃等；第6-14條為行政相對(duì)人的義務(wù)，包括禁止規(guī)定、工作場(chǎng)所定期檢測(cè)、含放射源探傷裝置的日常監(jiān)管、轉(zhuǎn)移使用、運(yùn)輸管理、臺(tái)賬管理、工作場(chǎng)所退役、應(yīng)急和事故管理等；第15-20條為處罰條款，第21條是施行日期。作為若干規(guī)定，文本的結(jié)構(gòu)較為完整。

??在立法語言規(guī)范準(zhǔn)確性方面。通過對(duì)《若干規(guī)定》用語的分析，立法語言總體上準(zhǔn)確規(guī)范，在語言邏輯和內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面不存在相互矛盾和沖突的問題。但，個(gè)別文字的表述存在瑕疵，主要是《若干規(guī)定》第7條對(duì)輻射工作場(chǎng)所同時(shí)使用了定期“檢測(cè)”和“監(jiān)測(cè)”，《安全和防護(hù)條例》《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)管理辦法》使用的術(shù)語都是“監(jiān)測(cè)”。

??綜上所述，評(píng)估組認(rèn)為，在立法技術(shù)方面，《若干規(guī)定》做到了結(jié)構(gòu)完整、語言準(zhǔn)確。

??(六) 認(rèn)同性評(píng)估

??為了解《若干規(guī)定》的社會(huì)知曉度、認(rèn)可度和滿意度，本次評(píng)估采取問卷調(diào)查和座談會(huì)的方式，對(duì)社會(huì)公眾、行政相對(duì)人和執(zhí)法單位做了調(diào)查。參與問卷調(diào)查和座談會(huì)的人員均知曉《若干規(guī)定》，對(duì)主要管理制度和處罰條款的認(rèn)同度較高，特別是對(duì)禁止在居民住宅樓、商住綜合樓內(nèi)生產(chǎn)、使用、貯存放射性同位素或者Ⅰ類、Ⅱ類射線裝置的規(guī)定，各方都高度認(rèn)可。

??在座談會(huì)上，大多數(shù)行政相對(duì)人和執(zhí)法單位對(duì)《若干規(guī)定》的實(shí)施效果反映較好。對(duì)部分條款，如屬地監(jiān)管權(quán)限、輻射工作單位義務(wù)設(shè)置、加大處罰力度等，也提出需要與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)修改完善的建議。

??綜上所述，評(píng)估組認(rèn)為，《若干規(guī)定》的認(rèn)同度總體上較高，也確實(shí)存在修改完善的客觀需求。

??（七）可行性評(píng)估

??在法律規(guī)范與客觀現(xiàn)實(shí)的針對(duì)性方面。《若干規(guī)定》直面本市管理實(shí)際需求，多數(shù)制度切實(shí)可行，但評(píng)估中，行政相對(duì)人也反應(yīng)了有關(guān)含放射源探傷裝置的日常檢查和記錄等管理規(guī)定的執(zhí)行情況一般，只有不到七成的受訪單位表示嚴(yán)格遵守。主要是因?yàn)楹派湓刺絺b置并非每日都處于使用狀態(tài)，因此，每日檢查和記錄義務(wù)較難落實(shí)?？傮w來看，對(duì)含放射源探傷裝置使用單位的義務(wù)規(guī)定有待減化。

??在法律規(guī)范與法律后果的對(duì)應(yīng)性方面?！度舾梢?guī)定》有部分行為規(guī)范沒有對(duì)應(yīng)的處罰規(guī)定，一定程序上影響了執(zhí)行效果。主要是關(guān)于輻射工作單位管理臺(tái)賬的規(guī)定（第12條），沒有設(shè)定違反臺(tái)賬義務(wù)的處罰條款。

??關(guān)于條文規(guī)范是否存在抽象、模糊、歧義。由于《放射性污染防治法》和《安全和防護(hù)條例》針對(duì)放射性污染、放射源、射線裝置、轉(zhuǎn)讓等專業(yè)術(shù)語設(shè)定了定義條款，《若干規(guī)定》未再重復(fù)規(guī)定，執(zhí)法中可以直接適用上位法。因此，《若干規(guī)定》的條文規(guī)范含義明確，不存在歧義條款。

??綜上所述，評(píng)估組認(rèn)為，《若干規(guī)定》的制度設(shè)計(jì)在出臺(tái)時(shí)是具有較強(qiáng)的針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)性，可行性較好。目前需要結(jié)合管理新要求進(jìn)行更新完善。

??（八）實(shí)效性評(píng)估

??《若干規(guī)定》實(shí)施十余年來，通過市區(qū)生態(tài)環(huán)境部門和輻射站、執(zhí)法部門的共同努力，本市放射性污染風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制，特別是對(duì)世博會(huì)、進(jìn)博會(huì)等重大活動(dòng)安全保障發(fā)揮了積極的作用，《若干規(guī)定》的實(shí)施成效顯著。

??在執(zhí)法有效性方面?！度舾梢?guī)定》施行后，生態(tài)環(huán)境部門編制了放射性污染防治規(guī)劃并納入本市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；編制了上海市處置核與輻射事故應(yīng)急預(yù)案，并落實(shí)相關(guān)應(yīng)急演練等工作；通過聯(lián)席會(huì)議等機(jī)制，與公安、交通、衛(wèi)生等相關(guān)部門共享信息，研究解決監(jiān)管難點(diǎn)問題，強(qiáng)化監(jiān)管；建立健全輻射安全管理信息系統(tǒng)，推動(dòng)輻射相關(guān)審批事項(xiàng)網(wǎng)上辦理，打通市區(qū)兩級(jí)監(jiān)管聯(lián)動(dòng)；定期開展放射源安全檢查和清查、移動(dòng)源探傷作業(yè)專項(xiàng)檢查等執(zhí)法活動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)輻射工作單位的日常監(jiān)管，依法查處違法行為；針對(duì)實(shí)施中遇到的問題及時(shí)制定出臺(tái)一系列配套文件，包括《關(guān)于加強(qiáng)放射源移動(dòng)探傷作業(yè)與日常監(jiān)管工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步明確區(qū)縣環(huán)保局輻射安全監(jiān)管職責(zé)的通知》等?？傮w上，《若干規(guī)定》的執(zhí)行效果良好。

??在守法有效性方面。近年來，本市生態(tài)環(huán)境部門不斷強(qiáng)化輻射法律制度的宣傳普及工作，在日常執(zhí)法檢查和專項(xiàng)行動(dòng)中落實(shí)普法責(zé)任，輻射工作單位的守法意識(shí)不斷提高。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，行政相對(duì)人的自我守法評(píng)價(jià)總體較好。其中，第7條（定期監(jiān)測(cè)）、第12條（臺(tái)賬）、第13條（退役）的遵守情況最好，均有超過90%以上的受訪者表示本單位能嚴(yán)格遵守規(guī)定；第14條（應(yīng)急和事故管理）的遵守情況也比較好，86%受訪者表示本單位能夠嚴(yán)格遵守；第9條（跨區(qū)轉(zhuǎn)移使用）、第10條（室外野外作業(yè)要求）、第11條（運(yùn)輸監(jiān)管）的規(guī)定，80%左右的受訪者表示本單位能夠嚴(yán)格遵守。但是，第8條（含放射源探傷裝置日常監(jiān)管），只有不到70%受訪者表示本單位能夠嚴(yán)格遵守要求。這一結(jié)果與企業(yè)減負(fù)的呼聲一致。

??在專業(yè)管理制度的有效性方面?！度舾梢?guī)定》涉及的專業(yè)管理制度主要是含放射源探傷裝置管理制度。關(guān)于含放射源探傷裝置的日常監(jiān)管、轉(zhuǎn)移使用管理、作業(yè)要求和運(yùn)輸管理制度，強(qiáng)化了對(duì)流動(dòng)放射源的全方位監(jiān)管，對(duì)有效預(yù)防流動(dòng)放射源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了積極的作用。但，根據(jù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的新要求，結(jié)合信息化監(jiān)管手段的不斷完善，對(duì)含放射源探傷作業(yè)單位的義務(wù)設(shè)置有待重新考量。此外，隨著含放射源探傷裝置實(shí)時(shí)監(jiān)控技術(shù)手段的逐漸成熟，從法律層面全面推進(jìn)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)移動(dòng)放射源的實(shí)時(shí)監(jiān)控具備了可行性。這些新手段，亟需《若干規(guī)定》提供法制保障。

??綜上所述，評(píng)估組認(rèn)為，《若干規(guī)定》的實(shí)施效果在最初立法時(shí)最為明顯，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，《若干規(guī)定》的執(zhí)法效果和守法效果已有所減弱。

??四、《若干規(guī)定》評(píng)估結(jié)論

??（一）總體評(píng)估結(jié)論

??在綜合分析基礎(chǔ)上對(duì)《若干規(guī)定》立法及其實(shí)施情況的總體評(píng)估結(jié)論是：較好。二級(jí)指標(biāo)具體評(píng)估結(jié)果如下：

??表2《若干規(guī)定》二級(jí)指標(biāo)評(píng)估結(jié)果

??從評(píng)估結(jié)果來看，《若干規(guī)定》對(duì)加強(qiáng)放射性污染的源頭防治發(fā)揮了積極作用，立法目的基本實(shí)現(xiàn)，立法效果在執(zhí)行初期最為明顯，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化,目前部分管理制度已不適應(yīng)輻射環(huán)境監(jiān)管新要求，需要進(jìn)行修改。

??（二）具體評(píng)估結(jié)論

??1.關(guān)于《若干規(guī)定》的合法性評(píng)估結(jié)論

??從合法性評(píng)估看，立法依據(jù)充分，立法內(nèi)容具有合法性，符合法定立法權(quán)限的規(guī)定，制定程序、修改程序均符合相應(yīng)的法定程序。因此，《若干規(guī)定》的合法性評(píng)估結(jié)論為好。

??2.關(guān)于《若干規(guī)定》的合理性評(píng)估結(jié)論

??從合理性評(píng)估看，制度設(shè)計(jì)的目的和法律規(guī)則設(shè)計(jì)具有較強(qiáng)的合理性，也符合公共政策要求。因此，《若干規(guī)定》的合理性評(píng)估結(jié)論為較好。

??3.關(guān)于《若干規(guī)定》的協(xié)調(diào)性評(píng)估結(jié)論

??從協(xié)調(diào)性評(píng)估看，與同位階法律文件和部委規(guī)范性文件不存在矛盾和沖突，部分條款與后出臺(tái)的部門規(guī)章和規(guī)范性文件存在不一致之處，主要是輻射工作場(chǎng)所的委托監(jiān)測(cè)制度。因此，《若干規(guī)定》的協(xié)調(diào)性評(píng)估結(jié)論為較好。

??4.關(guān)于《若干規(guī)定》的適應(yīng)性評(píng)估結(jié)論

??從適應(yīng)性評(píng)估看，《若干規(guī)定》重點(diǎn)結(jié)合本市管理實(shí)際開展立法，符合制定當(dāng)時(shí)的監(jiān)管需求。但是，近年來，與政府轉(zhuǎn)變職能的新形勢(shì)和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“放管服”改革要求出現(xiàn)了不適應(yīng)的情形。主要是進(jìn)一步落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任需要更多的審批權(quán)和處罰事權(quán)下放，含放射源探傷裝置使用單位的月度報(bào)告義

??務(wù)規(guī)定、禁止向無證單位轉(zhuǎn)讓射線裝置等規(guī)定與新時(shí)代“放管服”改革精神不適應(yīng)。因此，《若干規(guī)定》的適應(yīng)性評(píng)估結(jié)論為一般。

??5.關(guān)于《若干規(guī)定》的立法技術(shù)性評(píng)估結(jié)論

??從立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)看，名稱規(guī)范性、文本結(jié)構(gòu)較為完整、立法語言規(guī)范基本準(zhǔn)確，但個(gè)別表述存在瑕疵。因此，《若干規(guī)定》的立法技術(shù)性評(píng)估結(jié)論為較好。

??6.關(guān)于《若干規(guī)定》的認(rèn)同性評(píng)估結(jié)論

??從認(rèn)同性評(píng)估看，《若干規(guī)定》的社會(huì)知曉度、認(rèn)可度和滿意度方面評(píng)價(jià)較高，總體上，各方對(duì)制度必要性和目的實(shí)現(xiàn)程度評(píng)價(jià)都給予肯定，但對(duì)部分條款也提出需要與時(shí)俱進(jìn)修改完善的建議。因此，《若干規(guī)定》的認(rèn)同性評(píng)估結(jié)論為較好。

??7.關(guān)于《若干規(guī)定》的可行性評(píng)估結(jié)論

??從可行性評(píng)估看，《若干規(guī)定》直面本市管理實(shí)際需求，多數(shù)制度切實(shí)可行，只是部分義務(wù)規(guī)定需要結(jié)合新的監(jiān)管思路作出調(diào)整，個(gè)別條款的法律責(zé)任有待補(bǔ)充。因此，《若干規(guī)定》的可行性評(píng)估結(jié)論為較好。

??8.關(guān)于《若干規(guī)定》的實(shí)效性評(píng)估結(jié)論

??從實(shí)效性評(píng)估看，《若干規(guī)定》實(shí)施以來，本市放射性污染風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制，特別是對(duì)世博會(huì)、進(jìn)博會(huì)等重大活動(dòng)安全保障發(fā)揮了積極的作用，《若干規(guī)定》的實(shí)施成效顯著。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，《若干規(guī)定》的執(zhí)法效果和守法效果已有所減弱，一些管理新手段有待通過修法提供法制保障。因此，《若干規(guī)定》的實(shí)效性評(píng)估結(jié)論為較好。

??五、《若干規(guī)定》評(píng)估建議

??總體來看，《若干規(guī)定》立法質(zhì)量好，執(zhí)法情況較好，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和相關(guān)規(guī)章制度的完善，《若干規(guī)定》的實(shí)施效果已有所減弱。因此，建議對(duì)《若干規(guī)定》進(jìn)行及時(shí)修改。

??（一）關(guān)于《若干規(guī)定》修改的基本方向

??《若干規(guī)定》的修改，應(yīng)注重與正在修訂的《安全與防護(hù)條例》相銜接，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新要求相銜接，重點(diǎn)關(guān)注簡(jiǎn)政放權(quán)和對(duì)行政相對(duì)人的有效監(jiān)管問題。

??在立法的體例上，提出兩個(gè)方案。方案一是系統(tǒng)性全面對(duì)接《安全與防護(hù)條例》，構(gòu)建覆蓋全面、結(jié)構(gòu)完整的放射性污染防治地方立法體系。方案二是保持若干規(guī)定的體例，繼續(xù)解決重點(diǎn)問題。從立法技術(shù)角度看，兩個(gè)方案都是可行的，主要取決于管理實(shí)際需求。就目前的立法需求內(nèi)容來看，全面細(xì)化的條件尚不具備，建議在方案二的基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴(kuò)充內(nèi)容，體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)，解決現(xiàn)實(shí)急需的立法保障問題。

??在立法進(jìn)度方面，建議結(jié)合上位法修改的進(jìn)度推進(jìn)地方修法，以便有效銜接上位法的立法內(nèi)容，維護(hù)法制統(tǒng)一。

??（二）關(guān)于《若干規(guī)定》修改需要銜接的重點(diǎn)

??1.與修訂后的《安全和防護(hù)條例》相銜接。密切關(guān)注上位法的最新修改情況，及時(shí)修改與上位法不一致的內(nèi)容。

??2.與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的需要相銜接。在簡(jiǎn)政放權(quán)的時(shí)代背景下，圍繞當(dāng)前的改革要求和管理需求，進(jìn)一步完善輻射環(huán)境監(jiān)管體制，合理配置輻射工作單位的權(quán)利義務(wù)，構(gòu)建放管服結(jié)合的放射性污染防治監(jiān)督管理制度。

??（三）《若干規(guī)定》修改需要關(guān)注的幾個(gè)內(nèi)容

??1.關(guān)于輻射環(huán)境監(jiān)管體制。推動(dòng)進(jìn)一步向區(qū)生態(tài)環(huán)境部門下放審批權(quán)和處罰權(quán)。

??2.關(guān)于健全輻射監(jiān)測(cè)管理制度。完善放射性工作場(chǎng)所的定期監(jiān)測(cè)制度，允許有能力的單位開展自行監(jiān)測(cè)。對(duì)有能力的認(rèn)定作出相應(yīng)的規(guī)定。

??3.關(guān)于強(qiáng)化、優(yōu)化輻射工作單位的主體責(zé)任。一是對(duì)禁止向無證單位轉(zhuǎn)讓射線裝置的規(guī)定是否保留，作進(jìn)一步研究。二是優(yōu)化含放射源射線裝置使用單位的日常監(jiān)管義務(wù)。結(jié)合管理實(shí)際需要，修改含放射源射線裝置使用單位的日常檢查義務(wù)，取消每月報(bào)告制度。三是利用實(shí)時(shí)監(jiān)控手段，強(qiáng)化監(jiān)管。根據(jù)國(guó)家要求全面推行高風(fēng)險(xiǎn)移動(dòng)放射源的在線監(jiān)控措施，實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)場(chǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)控。

??4.根據(jù)機(jī)構(gòu)改革成果，及時(shí)修改《若干規(guī)定》中的一些單位名稱，如“環(huán)境保護(hù)主管部門”的稱謂需統(tǒng)一修改為“生態(tài)環(huán)境部門”。本市“縣”級(jí)建制已取消，需刪除“縣”的表述。