??摘 要
??2017年，上海市政府發(fā)布了《上海市規(guī)章立法后評估辦法》（滬府發(fā)〔2017〕88號），對需要進行立法后評估的法規(guī)性文件做了規(guī)定?！渡虾Ｊ谢巨r(nóng)田保護的若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）自1997年施行以來至今已逾23年，基本農(nóng)田的工作形勢、管理制度等在其間已有較多變化。尤其是《若干規(guī)定》制定時所依據(jù)的上位法《基本農(nóng)田保護條例》（1994年制定）于1998年廢舊立新為《基本農(nóng)田保護條例》，且于2011年進行了修訂。另外一部相關上位法《土地管理法》也于2019年進行了修訂。因此，《若干規(guī)定》的部分內(nèi)容已有滯后。為適應新的工作要求，上海市規(guī)劃和自然資源局組織開展了《若干規(guī)定》的立法后評估工作。
??在此次立法后評估過程中，采用了座談會、訪談、調(diào)研、書面材料評查等多種調(diào)查研究方式。在座談和訪談方面，重點聽取了市、區(qū)相關行政主管部門和基層相關工作人員的意見。在書面研究方面，重點梳理了相關部門實踐過程中的工作總結、檢查報告、自查報告、年度報告，對《若干規(guī)定》實施以來取得的成果以及目前面臨的主要問題和困難進行了整理，在此基礎上形成了立法后評估報告。
??根據(jù)基本農(nóng)田保護工作特點，此次立法后評估重點聚焦合法性、立法技術等2個靜態(tài)型指標，以及合理性、科學性、協(xié)調(diào)性等3個動靜態(tài)兼具的評估指標。
??經(jīng)評估，得出綜合評估結論為：《若干規(guī)定》實施情況較好。在立法目的實現(xiàn)方面，《若干規(guī)定》規(guī)定了本市基本農(nóng)田保護的各項制度，對于更好保護基本農(nóng)田、更科學地劃定基本農(nóng)田保護區(qū)、高標準農(nóng)田建設起到了積極作用。在制度實施方面，主要制度基本落實到位，永久基本農(nóng)田劃定、設立保護標志牌、耕地保護目標責任制、基本農(nóng)田生態(tài)補償機制的落實情況較好。在促進行政管理規(guī)范化方面，《若干規(guī)定》起到了積極的促進作用，加強了永久基本農(nóng)田的管控和日常監(jiān)管、促進了耕地質量的保護與提升。同時，從評估指標來看，《規(guī)定》還存在一些不足和需要完善的地方。建議根據(jù)上位法的規(guī)定進行相應修訂，對上位法已經(jīng)修改、變更的內(nèi)容進行相應的調(diào)整；對上位法作出了新的原則性規(guī)定加以實施性細化。
??基于上述考量，建議依據(jù)《土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》等上位法規(guī)定，結合本市永久基本農(nóng)田和耕地保護工作的實際情況，適時廢舊立新。一是可以結合貫徹實施上位法，修訂為《上海市永久基本農(nóng)田保護辦法》；另一種是拓展立法內(nèi)涵，結合本市耕地保護的實際需要，制定《上海市耕地保護辦法》。??
??引言
??1996年12月19日，上海市人民政府批轉了原市房地局、市農(nóng)委制訂的《上海市基本農(nóng)田保護若干規(guī)定》（滬府發(fā)[1996]70號）（以下簡稱《若干規(guī)定》）的通知，該政府規(guī)章自1997年1月1日起正式施行。《若干規(guī)定》后于2010年根據(jù)《上海市人民政府關于修改<上海市農(nóng)機事故處理暫行規(guī)定>等148件市政府規(guī)章的決定》進行了修訂。目前，《若干規(guī)定》已經(jīng)施行了23年，為全面客觀地了解其實施效果和制度執(zhí)行情況，對實施過程中出現(xiàn)的問題進行梳理和研究，上海市規(guī)劃和國土資源管理局組織開展了《若干規(guī)定》的立法后評估工作。
??評估工作主要包括以下四個階段：1、部署階段。2020年4月，對評估的工作方案、任務要求、時間節(jié)點等進行了部署；2、評估階段。2020年5月-7月，根據(jù)評估的工作方案，通過召開座談會、訪談、調(diào)研、書面材料評查等多種方式，開展后評估工作；3、撰寫評估報告階段。2020年8月-9月中旬，結合中央文件精神、上位法的規(guī)定以及調(diào)研中存在的問題，起草形成立法后評估報告（草稿）；4、征求意見、提交報告階段。2020年9月中下旬，就草稿征詢意見，修訂完善后形成后評估報告（定稿）。
??《若干規(guī)定》立法后評估共分為四部分內(nèi)容：第一部分“評估概況”是關于評估目的、評估方法、評估指標的介紹，是關于開展本次立法后評估的基礎性論述；第二部分是對《若干規(guī)定》在目的實現(xiàn)、制度落實和行政管理規(guī)范化情況等方面的總體評估；第三部分是關于《若干規(guī)定》施行中具體問題的分析評估，主要以立法后評估相關指標為評估參照系，對立法的相關技術性問題進行分析；第四部分是關于《若干規(guī)定》的立改廢等完善建議，主要針對后評估過程中發(fā)現(xiàn)的問題，結合中央文件精神、上位法規(guī)定以及本市實際情況提出相應的對策建議。
??一、評估概況
??（一）評估目的
??黨的十九大報告提出“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”。我們在不斷適應新時代新形勢對地方立法工作的新要求,切實提高立法質量的同時，也需要努力做好立法后評估工作。
??立法后評估就好比替法律文件做“體檢”，也被稱為“立法回頭看”，是指按照規(guī)定的程序和標準，運用科學的方法和技術，對法律法規(guī)制度的制度設計、實施效果、存在問題等進行跟蹤、調(diào)查、評價的活動。通過開展立法后評估，可以檢驗衡量法律法規(guī)制度執(zhí)行效果，及時發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)制度本身存在的問題，準確提出法律法規(guī)制度修改完善路徑，進而為法律法規(guī)的“廢改留”提供儲備性建議。
??（二）評估方法
??本次評估主要采用了以下三種評估方式：
??1、座談會
??通過組織座談會，聽取了市區(qū)相關行政主管部門意見。
??2、個別訪談
??一是結合座談會的情況進行了一系列前期訪談；二是針對一些疑難問題，與相關專家及基層工作人員進一步溝通交流。
??3、查閱部門工作總結等材料
??在評估過程中，結合相關部門實踐過程中的工作總結、檢查報告、自查報告、年度報告中關于基本農(nóng)田保護的內(nèi)容進行評估。
??（三）評估指標
??根據(jù)本次立法后評估的目的，以及被評估對象——《若干規(guī)定》的制定時間相對較早、立法內(nèi)容相對簡單、制度設計相對滯后等特點，重點聚焦以下五項指標開展評估：
??1、合法性
??即立法是否符合立法權限、符合立法程序、不違背上位法的規(guī)定等情況。
??2、合理性
??即立法是否符合正當性、最小侵害、平等對待等原則，以及是否與改革發(fā)展同步。
??3、協(xié)調(diào)性
??即在符合合法性的前提下，立法與其他法律規(guī)范在規(guī)定上是否存在內(nèi)容交叉重疊、相互抵觸等問題。
??4、科學性
??即立法的內(nèi)容及規(guī)定是否反映了立法所調(diào)整領域的內(nèi)在規(guī)律，以及與客觀規(guī)律的相符程度。
??5、立法技術
??即文本結構是否完整，立法語言是否準確等。
??在上述五項一級指標中，合法性和立法技術兩個指標，屬于靜態(tài)型的評估指標，是對立法當時已經(jīng)固化的狀態(tài)進行評價；而合理性、科學性、協(xié)調(diào)性三個指標，既包括靜態(tài)型指標，又包括動態(tài)型指標，即不但要對立法當時的靜態(tài)情況進行評價，還要對立法的施行效果、制度落實等動態(tài)發(fā)展情況進行評價。
??二、《若干規(guī)定》總體評估結論
??在充分調(diào)研論證的基礎上，對《若干規(guī)定》立法及其實施情況的總體評估結論為“較好”。
??主要體現(xiàn)為以下三個方面：
??（一）基本農(nóng)田保護立法目的的實現(xiàn)情況
??1、對于更好保護基本農(nóng)田起到了積極作用
??《若干規(guī)定》對基本農(nóng)田保護的相關管理機構、職責分工、資金籌措、監(jiān)督檢查等制度的規(guī)定，在基本農(nóng)田保護工作中起到了積極的促進作用。
??2、對于更科學地劃定基本農(nóng)田保護區(qū)起到了積極作用
??《若干規(guī)定》第4條規(guī)定了應當劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地范圍，第5、6、7條規(guī)定了基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃和劃區(qū)定界的責任部門，第8條規(guī)定了設立保護標志的經(jīng)費，這些規(guī)定對于基本農(nóng)田保護區(qū)的劃定工作提供了立法上的支撐。
??3、對于高標準農(nóng)田建設起到了積極作用
??《若干規(guī)定》第10、11條明確了耕地維護的要求和地力監(jiān)測的行政管理部門，《規(guī)定》第12條規(guī)定了監(jiān)督檢查的制度。這些制度與高標準農(nóng)田建設、土地綜合整治等實際工作相結合，對本市農(nóng)田保護和利用，農(nóng)業(yè)生態(tài)景觀形成等提供了有力保障。
??（二）主要制度的具體落實情況
??1、永久基本農(nóng)田劃定規(guī)定的落實情況較好
??上海前后開展了多輪基本農(nóng)田劃定工作，市域集中連片、水土資源環(huán)境條件較好、農(nóng)業(yè)基礎設施較為完善的優(yōu)質耕地均劃入永久基本農(nóng)田范圍，并納入國土資源“一張圖”和上海城市空間基礎信息平臺統(tǒng)一管理。
??2、設立保護標志牌規(guī)定的落實情況較好
??在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一設計、統(tǒng)一規(guī)格、統(tǒng)一內(nèi)容、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一材質設立基本農(nóng)田保護標志牌，提高全社會保護耕地意識，接受社會對基本農(nóng)田保護工作的監(jiān)督。
??3、耕地保護目標責任制的落實情況較好
??各級政府制定耕地保護責任目標考核辦法，逐級簽訂耕地保護目標責任書，層層落實耕地保護責任，形成了分年度、一級抓一級的市、區(qū)、鎮(zhèn)3級耕地保護目標責任制。
??4、基本農(nóng)田生態(tài)補償機制的落實情況較好
??從基本農(nóng)田、公益林和水源地等入手，綜合運用行政、法律、市場等手段，建立相應的生態(tài)補償機制，并鼓勵有條件的區(qū)探索建立基本農(nóng)田保護基金，對農(nóng)民和農(nóng)村集體管護、利用基本農(nóng)田給予補貼和獎勵。
??（三）對行政管理規(guī)范化的促進作用
??1、加強了永久基本農(nóng)田的管控和日常監(jiān)管
??充分依托信息化建設平臺，全面推進耕地保護精細化管理，不斷加大對基本農(nóng)田的管控力度。一是完善了“新三線”管控機制。二是建立了執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡，加強動態(tài)巡查。
??三是建立了永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，明確將永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)更新納入“大機系統(tǒng)”管理。
??2、促進了耕地質量的保護與提升
??耕地質量保護與提升工作已經(jīng)基本形成長期制度，一是改良土壤，二是培肥地力，三是保水保肥，四是控制面源污染。
??三、《若干規(guī)定》分項指標評估結論
??《若干規(guī)定》規(guī)定的關于基本農(nóng)田保護的各項制度的落實情況，在報告第二部分已有詳細表述，落實情況均較好。鑒于此，在分項指標評估上，對于實施較好或者不存在問題的部分不予展開贅述，重點聚焦《若干規(guī)定》存在的問題和不足進行分析。
??（一）關于立法的合法性
??合法性指標包括4個二級指標，即“依據(jù)合法”“符合法定權限”、“符合法定程序規(guī)定”和“內(nèi)容合法”。
??總體上，在制定《若干規(guī)定》的過程中，不存在立法依據(jù)無效、立法主體無權限、立法程序違規(guī)、立法內(nèi)容違法等合法性問題。但需要指出的是，隨著國家法律制度的更新發(fā)展，在立法依據(jù)方面，《若干規(guī)定》制定時所依據(jù)的《基本農(nóng)田保護條例》（1994年）已經(jīng)失效。在立法內(nèi)容上，很多制度設計已與當前的法律和政策規(guī)定不一致，如本部分第（三）項關于立法協(xié)調(diào)性所述。
??（二）關于立法的合理性
??合理性指標包括4個二級指標，即“正當性”、“最小侵害”、“平等對待”、“與改革發(fā)展的同步性”。總體上，“正當性”、“最小侵害”和“平等對待”3個二級指標方面不存在明顯的問題。但在“與改革發(fā)展的同步性”上存在不足，具體表現(xiàn)為：
??一是基本農(nóng)田的劃定規(guī)定與實踐操作不盡一致?！度舾梢?guī)定》第6、7條分別對縣、區(qū)基本農(nóng)田保護區(qū)的劃區(qū)定界和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護區(qū)的劃區(qū)定界進行了規(guī)定。目前永久基本農(nóng)田由各區(qū)直接劃到地塊后，統(tǒng)一報市自然資源和規(guī)劃管理部門，實行全市“一張圖”管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不需另外劃定，也不需單獨制作分布圖。
??二是用地審批的權限和程序規(guī)定有待適時更新。根據(jù)新修訂的《土地管理法》的規(guī)定，永久基本農(nóng)田轉為建設用地的，由國務院批準。將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉為建設用地的，由國務院或者國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。2020年《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》（國發(fā)〔2020〕4號）規(guī)定，試點將永久基本農(nóng)田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，上海被列為首批試點省份。對于這些審批權限的變更，《若干規(guī)定》在后續(xù)立法完善中應當對占用審批的程序等進行細化規(guī)定。
??（三）關于立法的協(xié)調(diào)性
??協(xié)調(diào)性指標包括3個二級指標，即“與相關同位法之間的協(xié)調(diào)性”“與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性”“與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性”?？傮w上，《若干規(guī)定》立法時，不存在協(xié)調(diào)性問題。但由于年代較為久遠，后續(xù)出臺的若干法規(guī)政策文件對于部分概念和內(nèi)容已有調(diào)整，客觀上，要求《若干規(guī)定》在將來的立法活動中重點關注協(xié)調(diào)性方面的問題，具體表現(xiàn)為：
??一是主要調(diào)整對象的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生變化?！度舾梢?guī)定》主要圍繞基本農(nóng)田保護區(qū)這一調(diào)整對象展開制度設計，分別對基本農(nóng)田保護區(qū)的范圍、規(guī)劃、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護區(qū)的劃區(qū)定界以及保護區(qū)保護標志的費用安排等進行了詳細規(guī)定。但是，目前“基本農(nóng)田保護區(qū)”作為一個區(qū)域概念已經(jīng)轉變?yōu)椤坝谰没巨r(nóng)田”的地塊概念。從國家立法規(guī)定來看，2019年新修訂的《土地管理法》第34條規(guī)定：“永久基本農(nóng)田劃定以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進行，由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門組織實施。永久基本農(nóng)田應當落實到地塊，納入國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫嚴格管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當將永久基本農(nóng)田的位置、范圍向社會公告，并設立保護標志?！睆膰野l(fā)布的文件規(guī)定來看，“永久基本農(nóng)田”概念于2008年中共十七屆三中全會上被首次提出，并指出設立“永久基本農(nóng)田”的根本目標在于牢固樹立“耕地紅線”意識，保證國家糧食安全穩(wěn)定。2017 年，全國各地永久基本農(nóng)田調(diào)整劃定工作全面完成，至此，“永久基本農(nóng)田”取代“基本農(nóng)田保護區(qū)”成為地方基本農(nóng)田保護中的具體實踐工作內(nèi)容。此后，2017年中共中央、國務院聯(lián)合下發(fā)了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號），提出了嚴格永久基本農(nóng)田劃定和保護的具體要求；2018年原國土資源部下發(fā)了《關于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》（國土資規(guī)[2018]1號）；2019年自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合下發(fā)《關于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號）；黨的十九大報告又明確提出“完成生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”的要求。這一系列文件都體現(xiàn)了構建保護有力、集約高效、監(jiān)管嚴格的永久基本農(nóng)田特殊保護新格局、牢牢守住耕地紅線的要求。從上述國家法律和中央文件的規(guī)定可見，《若干規(guī)定》中關于基本農(nóng)田保護區(qū)的規(guī)定需要更新。
??二是整體制度設計存在一定的滯后性。從整體制度設計來看，《若干規(guī)定》對基本農(nóng)田的保護主要側重于基本農(nóng)田保護區(qū)的劃定方面，在基本農(nóng)田的質量提升等方面缺乏系統(tǒng)性規(guī)定，不能完全滿足國家目前所強調(diào)的“加強耕地數(shù)量、質量、生態(tài)‘三位一體’保護”的要求。通過梳理上位法的規(guī)定，結合耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護的要求，在后續(xù)立法活動中，《若干規(guī)定》除了劃定、占用管理等規(guī)定之外，還需要對耕地質量的保護和提升、對永久基本農(nóng)田環(huán)境的監(jiān)測和評價、對永久基本農(nóng)田耕作者等主體的義務設定、激勵機制和保護責任等方面進行全方位的制度設計，包括：1、對耕地質量建設和提升的規(guī)定，包括耕地質量綜合評價指標、質量調(diào)查監(jiān)測、儲備區(qū)建設等；2、對永久基本農(nóng)田環(huán)境監(jiān)測、污染防治、污染治理等的規(guī)定；3、對行政相對人禁止性行為的規(guī)定，包括禁止占用永久基本農(nóng)田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物，禁止發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等；4、關于激勵機制和保護責任的規(guī)定，包括耕地保護補償機制、生態(tài)補償機制、各級政府的保護責任、領導的任期目標責任等。
??三是一些具體規(guī)定與上位法不盡一致。主要表現(xiàn)為基本農(nóng)田的保護范圍與上位法不完全一致?！度舾梢?guī)定》第4條對納入基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地范圍進行了規(guī)定，與《土地管理法》第33條規(guī)定的范圍進行對比可見，兩者的規(guī)定略有差別。一方面，《土地管理法》將“已建成的高標準農(nóng)田”劃入到永久基本農(nóng)田的范圍，《若干規(guī)定》由于制定時間較早，因此劃定范圍中沒有這一項內(nèi)容。另一方面，《若干規(guī)定》規(guī)定了“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)的耕地”，但是實踐中“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)”已經(jīng)取消了。同時，《若干規(guī)定》規(guī)定了“農(nóng)作物種子生產(chǎn)基地”，而《土地管理法》并沒有將其納入永久基本農(nóng)田范圍。
??（四）關于立法的科學性
??科學性指標包括2個二級指標，即“專業(yè)性”和“可操作性”?？傮w上，《若干規(guī)定》立法時具有極好的科學性，這從本市基本農(nóng)田保護取得的成效可以看出。但隨著社會發(fā)展和不斷進步，尤其是精細化管理要求的不斷提升，一些當年可行的制度設計在“可操作性”方面出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)為個別條款面臨規(guī)定過于原則性、內(nèi)容不明確、操作性不強的質疑，具體體現(xiàn)在如下三個方面：
??一是保護標志的經(jīng)費問題?！度舾梢?guī)定》第8條規(guī)定了設立保護標志的經(jīng)費列支部門，但具體實踐中，經(jīng)費究竟由土地管理部門統(tǒng)一劃撥，還是區(qū)財政統(tǒng)一劃撥，抑或是屬地化負責（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）各區(qū)操作并不一致。
??二是部分義務性規(guī)定需要進一步強化?！度舾梢?guī)定》對基本農(nóng)田的劃定、監(jiān)管的規(guī)定比較具體，而對集體經(jīng)濟組織、土地承包經(jīng)營者的義務性、禁止性規(guī)定應進一步強化，不利于對基本農(nóng)田進行更有效的源頭保護。
??三是對相關管理部門的監(jiān)管內(nèi)容和責任界定需要進一步明確，具體實施過程可能存在職能交叉問題，特別是《土地管理法》對相關土地管理部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門的職責進行了新的規(guī)定后，地方立法應當對相關管理部門的協(xié)作機制予以明確，增強執(zhí)法實踐中的可操作性。例如，對于我市生態(tài)保護執(zhí)法中普遍存在的河林還田、高標準農(nóng)田優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田等情況，還未明確具體的工作機制。
??（五）關于立法技術
??立法技術指標中包括2個二級指標，即“立法語言的準確性”和“文本結構的完整性”。《若干規(guī)定》是在國家層面已經(jīng)明確建立基本農(nóng)田保護制度并已有相應的管理制度的前提下，對制度具體落實的若干具體問題進行的規(guī)定，在“文本結構的完整性”上不存在問題，但在“立法語言的準確性”上，按照當前的標準，已有不足，主要表現(xiàn)部分語言歸于概括，影響了操作實效。例如，使用“定期”的表述，但未明確具體時限，實踐操作中難以進行統(tǒng)一要求；又如，使用“土壤養(yǎng)分含量豐富”的表述，但未明確具體標準。
??四、評估建議
??為了貫徹落實國家關于“全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護”的戰(zhàn)略要求、實施《土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》等法律法規(guī)關于保護耕地、保護永久基本農(nóng)田的規(guī)定，結合本市永久基本農(nóng)田保護工作面臨的實際情況和需求，在評估的基礎上，建議研究論證適時廢止《若干規(guī)定》，并重新制定新的政府規(guī)章，統(tǒng)籌處理好永久基本農(nóng)田保護和生態(tài)建設的關系，形成更加合理有效的制度體系。具體建議如下：
??（一）適時廢舊立新
??在國家高度重視耕地保護和糧食安全的大背景下，加強永久基本農(nóng)田或者耕地保護立法，是貫徹國家關于實行永久基本農(nóng)田特殊保護的重要抓手?？傮w上，建議適時廢舊立新，制定《上海市永久基本農(nóng)田保護辦法》或者《上海市耕地保護辦法》，理由包括如下三個方面：
??第一，《若干規(guī)定》共14個條款，除了應用解釋部門和施行日期等附屬性規(guī)定外，《若干規(guī)定》用了5個條款對基本農(nóng)田保護區(qū)的相關內(nèi)容進行規(guī)定，在整部規(guī)章的12條主體條款中占比為41.7%。可見，基本農(nóng)田保護區(qū)是《若干規(guī)定》的重點規(guī)范內(nèi)容。而如前所述，“基本農(nóng)田保護區(qū)”作為一個區(qū)域概念已經(jīng)被“永久基本農(nóng)田”的地塊概念所取代。
??第二，《若干規(guī)定》所設計的基本農(nóng)田保護制度傾向于基本農(nóng)田數(shù)量的保護，而對關于基本農(nóng)田質量保護和提升的規(guī)定較為薄弱，不能完全滿足國家目前所強調(diào)的耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護的要求。
??第三，《若干規(guī)定》制定時所依據(jù)的《基本農(nóng)田保護條例》（1994年制定）已經(jīng)廢止，新的《基本農(nóng)田保護條例》于1998年制定后又于2011年修訂。此外，2019年修訂的《土地管理法》也是《若干規(guī)定》的上位法依據(jù)。
??基于上述三方面的考量，建議依據(jù)《土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》等上位法規(guī)定，結合本市永久基本農(nóng)田和耕地保護工作的實際情況，適時廢舊立新。目前，國家《永久基本農(nóng)田保護條例》正在制定過程中，屆時可以根據(jù)上位法的內(nèi)容，選擇不同的地方立法路徑。一種路徑是，貫徹實施國家《永久基本農(nóng)田保護條例》，制定《上海市永久基本農(nóng)田保護辦法》；另一種路徑是，如果上位法內(nèi)容比較充實，地方不存在細化空間，則上海也可以貫徹落實國家關于耕地保護的制度要求，并結合本市耕地保護的實際需要，制定《上海市耕地保護辦法》。
??（二）進一步增強立法的協(xié)調(diào)性
??為了實現(xiàn)永久基本農(nóng)田有效保護的目標，需要按照耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”的新要求，堅持目標導向和問題導向，從不同方面對永久基本農(nóng)田保護進行全方位的制度設計，完善管控、建設、激勵多舉措并舉的耕地保護新機制。制度體系構建過程中需要關注如下幾個方面的內(nèi)容：
??一是進一步重視數(shù)量控制。確保永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少，需要堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不降低、農(nóng)民利益不受損四條底線，永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，即納入國土空間規(guī)劃，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。為此，需要通過立法明確規(guī)劃標準、劃定、占用審批、占補平衡等規(guī)定，特別是要實行指標分類管理，落實耕地占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田的要求。
??二是進一步加強質量提升。目前我國在基本農(nóng)田劃定的技術方法和保護制度的設計上，仍然以保護數(shù)量的確定和落實為主。在質量建設上，規(guī)劃資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)保等主管部門分別推進了農(nóng)用地分等定級、多目標土壤地球化學調(diào)查、農(nóng)用地土壤詳查、土壤環(huán)境質量的監(jiān)測等工作，但尚未建立一套完整科學的耕地質量綜合評價體系，使得基本農(nóng)田劃定和保護沒有硬性的指標依據(jù)。因此，建議今后的工作中強化耕地質量綜合評價的技術標準研究工作，明確耕地質量調(diào)查監(jiān)測與評價制度，確保耕地質量的保護與提升；細化永久基本農(nóng)田儲備區(qū)制度，明確各區(qū)落實永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定職責的法定化；明確高標準農(nóng)田建設、土地復墾等新增加耕地情況下，對永久基本農(nóng)田儲備區(qū)進行補充更新的程序性規(guī)定。
??三是進一步完善補償機制。政府對基本農(nóng)田保護管理方式，正在經(jīng)歷強制性行政管理為主轉變?yōu)檎鲗?，同時通過經(jīng)濟激勵方式調(diào)動農(nóng)村集體組織、承包經(jīng)營者保護永久基本農(nóng)田的積極性的綜合體制。因此，將來立法過程中，可以按照“誰保護、誰受益”的原則，依據(jù)永久基本農(nóng)田保護任務，整合有關涉農(nóng)補貼政策，探索制定耕地保護激勵性補償制度，明確補償標準和方式，加大補償力度。
??四是進一步強化保護責任。一方面，設定嚴格的法律責任預防侵占永久基本農(nóng)田等違法行為的發(fā)生，同時明確日常監(jiān)管和動態(tài)巡查機制，對違法違規(guī)行為嚴格追究法律責任。另一方面，按照《國務院辦公廳關于印發(fā)〈省級政府耕地保護責任目標考核辦法〉的通知》（國辦發(fā)〔2018〕2號）的要求，通過立法明確耕地保護目標考核制度，并將年度考核結果納入政府領導班子和主要領導綜合考核評價內(nèi)容。
??（三）進一步增強立法的可操作性
??立法的可操作性，直接關系到立法的執(zhí)行效果與實效性。建議可以從如下幾個方面有針對性地提高立法的可操作性：
??一是進一步明確相關實體性規(guī)定。包括進一步明確永久基本農(nóng)田保護標志的經(jīng)費列支問題；進一步明確耕地開墾費的使用問題，確保一定數(shù)額的耕地開墾費能夠用于開墾新的耕地；增加對集體經(jīng)濟組織、土地承包經(jīng)營者的義務性、禁止性規(guī)定。
??二是進一步明確相關協(xié)作機制。包括永久基本農(nóng)田的規(guī)劃制定上，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的綜合開發(fā)高標準農(nóng)田建設規(guī)劃、水利部門的水土保持規(guī)劃、林業(yè)部門的退耕還林規(guī)劃等相關規(guī)劃有效協(xié)調(diào)和銜接問題；以及針對河林還田、新增耕地認定、高標準農(nóng)田劃入永久基本農(nóng)田等問題，進一步明晰各部門的具體職責以及部門協(xié)作機制。
??三是進一步細化有關程序性規(guī)定。包括明確永久基本農(nóng)田的劃定范圍和流程，細化占用永久基本農(nóng)田的審批流程等。
??四是吸納現(xiàn)行制度和實踐成果。近年來，本市在糧食安全省長責任制考核、基本農(nóng)田生態(tài)補償工作考核、耕地質量保護與提升、耕地質量年度監(jiān)測、耕地保護巡查抽查制度等方面已經(jīng)積累了不少成熟經(jīng)驗，在《若干規(guī)定》的后續(xù)立法完善中應當考慮對現(xiàn)行政策規(guī)定和有效的經(jīng)驗做法予以吸收。
??（四）進一步完善立法技術
??在立法技術方面，明確規(guī)定違法行為的相關法律責任。以確保法律的規(guī)定能夠落到實處，體現(xiàn)立法的高質量和實效性。法律責任的設定主要有以下兩個方面：
??一是設定相應的行政處罰。對各類違法占用和破壞永久基本農(nóng)田等行為，應當在遵循過罰相當、比例原則等的前提下設定一定數(shù)額的罰款等行政處罰。
??二是對于相關行政部門工作人員的違法行為，也應當設定的相應的法律責任。如對于侵占、挪用耕地開墾費等的違法行為，依法給予行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任；對于玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。