??摘  要

??《上海市鐵路上海站地區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）于1998年9月發(fā)布，并于當(dāng)年實(shí)施，2004年和2010年修正并重新發(fā)布。根據(jù)上海市政府發(fā)布的《上海市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》，《暫行規(guī)定》屬于需要進(jìn)行立法后評(píng)估的政府規(guī)章，為此，鐵路上海站管委會(huì)委托上海市行政法治研究所開展《暫行規(guī)定》的后評(píng)估工作。本次評(píng)估的技術(shù)路徑主要是采取行政機(jī)關(guān)自評(píng)、社會(huì)調(diào)查、條文評(píng)估等相結(jié)合的評(píng)估方法。

??本項(xiàng)目的評(píng)估采用6項(xiàng)一級(jí)、19項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)組成的指標(biāo)體系。評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容分為評(píng)估概況、總體評(píng)估結(jié)論、具體評(píng)估結(jié)論、評(píng)估建議等四個(gè)部分。

??評(píng)估的總體結(jié)論：通過對(duì)《暫行規(guī)定》立法目的實(shí)現(xiàn)情況、主要規(guī)定具體落實(shí)情況、對(duì)社會(huì)管理的促進(jìn)作用以及社會(huì)認(rèn)可度的分析，評(píng)估組認(rèn)為，《暫行規(guī)定》的立法理念既符合當(dāng)時(shí)本市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的客觀需要，也具有一定的前瞻性和可操作性?！稌盒幸?guī)定》實(shí)施以來，通過行政機(jī)關(guān)各方的共同努力，基本實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)鐵路上海站地區(qū)的綜合管理、維護(hù)正常的社會(huì)秩序的兩項(xiàng)立法目的。

??評(píng)估的分項(xiàng)結(jié)論：一是合法性。《暫行規(guī)定》屬于區(qū)域性綜合管理的地方政府規(guī)章，是地方政府根據(jù)區(qū)域面臨的問題，有針對(duì)性地創(chuàng)設(shè)相關(guān)法律制度，做出相應(yīng)規(guī)定，屬于創(chuàng)制性立法，屬于地方的立法權(quán)限。從立法程序上看，符合法律法規(guī)的相關(guān)要求。從內(nèi)容上看，其涵蓋了管理區(qū)域的管理事項(xiàng)，并無違法情形的存在。二是合理性。從正當(dāng)性看，《暫行規(guī)定》實(shí)施以來，站區(qū)的治安、市場(chǎng)秩序、環(huán)境衛(wèi)生等亂象得到了改觀，很好地滿足了公共利益的要求。從平等性看，相關(guān)條文體現(xiàn)了對(duì)市場(chǎng)不同主體平等性的要求。從適應(yīng)性看，考慮到當(dāng)前執(zhí)法權(quán)限不斷下沉，城市網(wǎng)格化管理不斷強(qiáng)化，相對(duì)集中行政處罰權(quán)大力推行等客觀現(xiàn)狀，因此，目前的管理體制機(jī)制在適應(yīng)性方面存在一些問題。三是協(xié)調(diào)性。第一，與同位法之間的協(xié)調(diào)性?！稌盒幸?guī)定》屬創(chuàng)制性政府規(guī)章，沒有相關(guān)同位法，因此不存在協(xié)調(diào)性的問題。第二，與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性。《暫行規(guī)定》目前的實(shí)施效果還是比較良好。是否有必要制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，可以視未來的發(fā)展情況而定。第三，與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性?！稌盒幸?guī)定》與本市其他公共政策沒有不協(xié)調(diào)之處，能夠保障和調(diào)整合理的社會(huì)利益。四是立法技術(shù)。無論是從文本結(jié)構(gòu)，還是從立法語言來看，在當(dāng)時(shí)的立法背景下，作為實(shí)施性立法，其立法技術(shù)較為成熟，不存在大的問題。為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和立法進(jìn)步，應(yīng)對(duì)有關(guān)內(nèi)容需要補(bǔ)充完善。五是專業(yè)管理制度。從專業(yè)性看，基于上海站地區(qū)的特殊性，對(duì)交通暢通的管理、對(duì)環(huán)境衛(wèi)生的管理等都凸現(xiàn)了特殊區(qū)域突出行政管理而行業(yè)專業(yè)管理較弱的特點(diǎn)。從實(shí)效性看，《暫行規(guī)定》通過明確指定行政管理部門的方式，將鐵路上海站地區(qū)涉及的12項(xiàng)管理事項(xiàng)的管理和執(zhí)法權(quán)限分別授予了管委辦、公安、城管、市場(chǎng)監(jiān)管等部門，他們分別開展相關(guān)事項(xiàng)的管理和執(zhí)法工作。除了這些制度授權(quán)本身具有的合理性和可操作性外，實(shí)踐證明這些管理制度的執(zhí)行是卓有成效的。

??具體評(píng)估建議：從總體上來看，《暫行規(guī)定》立法質(zhì)量較高，立法執(zhí)行情況較好。但是隨著本市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及本市行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，《暫行規(guī)定》也面臨著與時(shí)俱進(jìn)的需要，為此評(píng)估組建議適時(shí)啟動(dòng)《暫行規(guī)定》的修訂工作，并在管理體制改革層面、有效應(yīng)對(duì)新形勢(shì)新問題新要求等方面，在法律層面明確應(yīng)對(duì)措施，同時(shí)，依據(jù)本市行政區(qū)劃的調(diào)整以及相對(duì)集中行政處罰權(quán)的推進(jìn)對(duì)相對(duì)已經(jīng)滯后于客觀實(shí)際需要的條文作出適應(yīng)性的修正。

??前 言

??《上海市鐵路上海站地區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）于1998年9月26日（市府令第62號(hào)）發(fā)布，并于當(dāng)年開始實(shí)施，2004年和2010年市政府分別對(duì)其進(jìn)行了修正并重新發(fā)布。《暫行規(guī)定》實(shí)施以來，為提升鐵路上海站地區(qū)的綜合管理水平，維護(hù)正常的社會(huì)秩序提供了法制保障。隨著本市社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，長三角一體化國家戰(zhàn)略的有序推進(jìn)，城市帶、城市群態(tài)勢(shì)的逐步形成，以及相關(guān)法律法規(guī)的修訂與完善，鐵路上海站地區(qū)的綜合管理面臨著新的要求和挑戰(zhàn)。

??《上海市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》第八條第四項(xiàng)明確，“規(guī)章有下列情形之一的，實(shí)施部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法后評(píng)估：（一）擬上升為地方性法規(guī)的；（二）擬進(jìn)行重大修改的；（三）擬廢止但有較大爭議的；（四）與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展或者公眾利益密切相關(guān)，且實(shí)施滿5年以上的；（五）人大代表、政協(xié)委員或者社會(huì)各界意見、建議較為集中的；（六）市政府法制機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要評(píng)估的其他規(guī)章?！逼浜诵哪康氖谴_保政府立法的科學(xué)性和促進(jìn)規(guī)章有效實(shí)施。

??基于《暫行規(guī)定》2010年修改后實(shí)施也有10來年了，面對(duì)當(dāng)前新形勢(shì)新要求，有必要對(duì)《暫行規(guī)定》開展立法后評(píng)估工作。

??本評(píng)估報(bào)告共分為四個(gè)部分：第一部分為評(píng)估概況；第二部分為總體評(píng)估結(jié)論；第三部分為具體評(píng)估結(jié)論；第四部分是評(píng)估建議，主要針對(duì)評(píng)估過程中發(fā)現(xiàn)的問題，重點(diǎn)從制度建設(shè)方面對(duì)《暫行規(guī)定》提出修訂完善的若干建議。

??一、評(píng)估概況

??（一）評(píng)估目標(biāo)

??立法后評(píng)估的對(duì)象主要是《暫行規(guī)定》所確立的各項(xiàng)管理制度的實(shí)施情況，包括治安秩序管理、道路交通管理、道路設(shè)施管理、綠化管理、市容管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、環(huán)境保護(hù)管理、建筑規(guī)劃管理、文明施工管理，以及相關(guān)禁止性規(guī)定、限制性規(guī)定的執(zhí)行情況。

??評(píng)估主要是圍繞兩個(gè)方面開展：

??一是制度規(guī)范性有效性方面：主要評(píng)估是否存在與上位法相抵觸的內(nèi)容；制度措施是否合理，是否符合公平、公正的原則，是否適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；是否存在與其他規(guī)章不相協(xié)調(diào)的內(nèi)容等。

??二是制度實(shí)施有效性方面：主要評(píng)估公眾、行政相對(duì)人等對(duì)規(guī)章及其主要制度的知曉度、滿意度；制度措施是否可行；相關(guān)配套制度建設(shè)情況；規(guī)章的執(zhí)行情況和效果，實(shí)施中存在的主要問題以及原因等。

??（二）評(píng)估指標(biāo)

??評(píng)估指標(biāo)體系是立法后評(píng)估制度的重要組成部分，是反映立法文件是否需要修改、廢止的檢驗(yàn)標(biāo)尺。本項(xiàng)目結(jié)合課題實(shí)際情況，在上海市行政法治研究所前期研究成果《地方立法后評(píng)估制度研究》中構(gòu)建的指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上進(jìn)行了歸并與調(diào)整，最后形成以下6個(gè)一級(jí)評(píng)估指標(biāo)19個(gè)二級(jí)評(píng)估指標(biāo)為評(píng)估依據(jù)。評(píng)估指標(biāo)具體見下表：

??表1 評(píng)估指標(biāo)

??（三）評(píng)估的技術(shù)路徑

??本次評(píng)估，采取行政機(jī)關(guān)自評(píng)報(bào)告、社會(huì)調(diào)查、條文評(píng)估相結(jié)合的評(píng)估方法。

??1.自評(píng)報(bào)告。上海鐵路公安處、上海市公安局治安總隊(duì)、靜安區(qū)城管部門、靜安區(qū)市容環(huán)境部門等單位撰寫了關(guān)于實(shí)施《暫行規(guī)定》的自評(píng)報(bào)告，是整個(gè)項(xiàng)目研究工作的基礎(chǔ)材料。

??2.社會(huì)調(diào)查。項(xiàng)目組針對(duì)上海站地區(qū)的商戶、市民、旅客等開展社會(huì)問卷調(diào)查，掌握相關(guān)信息，出具相關(guān)分析報(bào)告。問卷發(fā)放對(duì)象包括鐵路上海站地區(qū)的經(jīng)營業(yè)主、路過鐵路上海站地區(qū)的本市居民/居住證持有者/外來務(wù)工人員、剛到/途徑上海的旅客，問卷回收后進(jìn)行了數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，并在此基礎(chǔ)上形成了問卷分析報(bào)告（見附件一）。本次社會(huì)調(diào)查共回收問卷90份，其中，屬于鐵路上海站地區(qū)的經(jīng)營業(yè)主的受調(diào)查者有44人，占比48.89%；路過鐵路上海站地區(qū)的本市居民/居住證持有者/外來務(wù)工人員的受調(diào)查者為27人，占比30%；剛到/途徑上海的旅客有6人，占比6.67%。其他類別13人，占比14.4%。雖然由于鐵路上海站地區(qū)的特殊情況導(dǎo)致的問卷回收數(shù)量較少，但仍然能在一定程度上反映出管理相對(duì)人對(duì)《暫行規(guī)定》的認(rèn)知度和評(píng)價(jià)情況。

??3.條文評(píng)估。項(xiàng)目組針對(duì)《暫行規(guī)定》的具體條文進(jìn)行全面分析，評(píng)估其合法性、合理性、實(shí)效性。

??二、總體評(píng)估

??在行政機(jī)關(guān)自評(píng)、社會(huì)調(diào)查和條文評(píng)估的基礎(chǔ)上，評(píng)估組通過綜合分析，以及對(duì)照評(píng)估等級(jí)及劃分標(biāo)準(zhǔn)（見表2），經(jīng)過充分討論后一致認(rèn)為，《暫行規(guī)定》立法及其實(shí)施情況的總體評(píng)估結(jié)論為“較好”。具體分析如下：

??表2：總體評(píng)估等級(jí)及劃分標(biāo)準(zhǔn)

??（一）關(guān)于立法目的的實(shí)現(xiàn)程度

??《暫行規(guī)定》的立法目的有兩個(gè)：一是加強(qiáng)鐵路上海站地區(qū)的綜合管理；二是維護(hù)正常的社會(huì)秩序。從評(píng)估結(jié)果來看，《暫行規(guī)定》這兩個(gè)立法目的都已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，在評(píng)估等級(jí)中處于“較好”。具體理由如下：

??一是站區(qū)治安頑癥得到有效治理。在上海市鐵路上海站地區(qū)管理委員會(huì)及其辦公室（以下統(tǒng)稱管委辦）的統(tǒng)一部署和協(xié)調(diào)下，各行政管理部門依托聯(lián)動(dòng)指揮中心，建立站區(qū)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，扎牢巡邏發(fā)現(xiàn)網(wǎng)、快速處突網(wǎng)、聯(lián)合打擊網(wǎng)，充分發(fā)揮“釘子崗”、平安志愿者群防群治功能，通過重點(diǎn)排摸和打擊站區(qū)范圍治安類、市場(chǎng)經(jīng)營類、交通運(yùn)營類涉黑涉惡案件，強(qiáng)化對(duì)“兩懷”婦女叫賣發(fā)票、“黃?！睆?qiáng)行拉客、偷盜扒竊等治安頑癥的治理，不斷提升站區(qū)安防能級(jí)，基本實(shí)現(xiàn)了“平安站區(qū)”。

??二是站區(qū)公共安全得到有效保障。管委辦按照“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”的要求，全面落實(shí)公共安全管理各項(xiàng)工作，通過推進(jìn)站區(qū)物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，集中整治站外上下客行為，落實(shí)食品安全工作責(zé)任，持續(xù)開展安全檢查，壓實(shí)防汛防臺(tái)工作，加強(qiáng)反恐防范和區(qū)域聯(lián)防等方式，有效落實(shí)安全生產(chǎn)和監(jiān)督管理工作職責(zé)，加大宣傳力度，不斷改善站區(qū)環(huán)境。公安、城管、市場(chǎng)監(jiān)管等行政管理部門通過打造站區(qū)圈層防護(hù)體系，推進(jìn)站區(qū)打防管控一體化運(yùn)作，開展食品安全、非機(jī)動(dòng)車整治、社會(huì)救助、戶外廣告治理等專項(xiàng)整治，確立站區(qū)商事主體一戶一檔制度等措施，不斷改善站區(qū)公共安全態(tài)勢(shì)，基本實(shí)現(xiàn)了“安全站區(qū)”。

??三是站區(qū)的交通秩序得到有效管理。公安行政管理部門結(jié)合道路交通違法行為大整治，通過集中式、滾動(dòng)式、疊加式等整治方式，通過嚴(yán)查嚴(yán)整嚴(yán)處，增加道路交通違法成本，促使交通參與者主動(dòng)遵守道路交通法律法規(guī)，不斷打造暢通有序的道路交通環(huán)境；針對(duì)四輪“黑車”非法營運(yùn)突出的情況，強(qiáng)化聯(lián)絡(luò)溝通、信息共享，理順工作機(jī)制，不定期開展聯(lián)合整治，形成高壓態(tài)勢(shì)，確保非法客運(yùn)不抬頭、不反彈、不蔓延；廣泛收集鐵路上海站地區(qū)各類路政設(shè)施的使用信息，對(duì)鐵路上海站周邊道路及路口交通設(shè)施不斷進(jìn)行優(yōu)化。此外，管委辦也通過不斷優(yōu)化公交站點(diǎn)布局，有效應(yīng)對(duì)大客流等方式，確保旅客平安出行，基本實(shí)現(xiàn)了“通暢站區(qū)”。

??四是站區(qū)品質(zhì)形象得到有效提升。管委辦及其他行政管理部門以精細(xì)化管理為目標(biāo)，通過借力大數(shù)據(jù)時(shí)代的創(chuàng)新技術(shù)，聚焦薄弱環(huán)節(jié)，細(xì)化站區(qū)文明建設(shè)計(jì)劃，動(dòng)員站區(qū)單位，聯(lián)創(chuàng)共建站區(qū)文明建設(shè)等方式，開展讓站區(qū)“亮起來”、“美起來”、“綠起來”的行動(dòng)，持續(xù)美化站區(qū)環(huán)境，不斷提升站區(qū)品質(zhì)，基本實(shí)現(xiàn)了“美麗站區(qū)”。

??（二）關(guān)于主要規(guī)定的落實(shí)情況

??《暫行規(guī)定》實(shí)施以來，鐵路上海站地區(qū)管理的主要規(guī)定都基本得到有效的落實(shí)，在評(píng)估等級(jí)中處于“較好”。具體理由如下：

??《暫行規(guī)定》通過明確指定行政管理部門的方式，將鐵路上海站地區(qū)的治安秩序管理、道路交通管理、道路設(shè)施管理、綠化管理、市容管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、環(huán)境保護(hù)管理、建筑規(guī)劃管理、文明施工管理、禁止性行為的管理、限制性行為的管理、勞務(wù)活動(dòng)的備案等分別授權(quán)給了原閘北區(qū)公安機(jī)關(guān)、鐵路公安機(jī)關(guān)和地鐵公安機(jī)關(guān)，原閘北區(qū)城市管理行政執(zhí)法部門，原閘北區(qū)環(huán)境保護(hù)管理部門，管委辦、原閘北區(qū)工商行政管理部門等行政機(jī)關(guān)，由他們分別開展相關(guān)事項(xiàng)的管理和執(zhí)法工作。

??從管委辦、上海市公安局治安總隊(duì)、上海市公安局靜安分局、上海鐵路公安局公安處、靜安區(qū)城市管理行政執(zhí)法局、靜安區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局、靜安區(qū)建筑建材業(yè)管理中心等提交的自評(píng)報(bào)告來看，各行政管理部門/單位基本上都能依法履職，在確保信息共享、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上，積極開展相關(guān)管理和執(zhí)法工作，并取得了一定的成績，有效地維護(hù)了鐵路上海站地區(qū)的社會(huì)秩序，維護(hù)了相對(duì)人的合法權(quán)益，確保了該地區(qū)的公共安全。

??從社會(huì)調(diào)查結(jié)果來看，100%的受調(diào)查者認(rèn)為鐵路上海站地區(qū)管委會(huì)在鐵路上海站地區(qū)的工作情況優(yōu)良，多數(shù)留言的受調(diào)查者表示希望鐵路上海站地區(qū)管委會(huì)能更上一層樓；有96.66%的受調(diào)查者認(rèn)為公安機(jī)關(guān)在鐵路上海站的執(zhí)法情況優(yōu)良，部分受調(diào)查者建議公安部門繼續(xù)加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，繼續(xù)有效提升管理效果；有96.67%的受調(diào)查者認(rèn)為城市管理執(zhí)法部門在鐵路上海站的執(zhí)法情況優(yōu)良，但是也存在60分以下的打分，顯示城管部門的執(zhí)法工作有進(jìn)一步改進(jìn)提升的空間；100%的受調(diào)查者認(rèn)為環(huán)境保護(hù)部門在鐵路上海站的執(zhí)法情況優(yōu)良，部分受調(diào)查者建議若能進(jìn)一步增加綠化，則能起到錦上添花之效。

??（三） 關(guān)于對(duì)社會(huì)管理的促進(jìn)作用

??評(píng)估組認(rèn)為，《暫行規(guī)定》對(duì)加強(qiáng)鐵路上海站的綜合管理，維護(hù)正常的社會(huì)秩序起到了積極的促進(jìn)作用，評(píng)價(jià)結(jié)論為“較好”。

??一是鐵路上海站地區(qū)管理和執(zhí)法相關(guān)責(zé)任主體的履職情況良好。如在治安管理方面，近5年來,站區(qū)治安派出所共破案288起,刑事拘留453人,行政拘留1248人,形成強(qiáng)大震懾效應(yīng)。上海站軌道交通區(qū)域侵財(cái)案件立案數(shù)逐年減少,今年以來月均立案僅2起,較去年下降約99%,破案率約為63.6%,較去年上升約58.8個(gè)百分點(diǎn),地域性、團(tuán)伙型違法犯罪群體基本消滅,治安類警情大幅減少,“黃牛”“兜售”等治安亂象基本絕跡。又如在在交通管理方面。近5年來,在鐵路上海站地區(qū)及周邊道路共查處各類道路交通違法行為45.6萬余起,會(huì)同交通行政執(zhí)法部門開展“非法客運(yùn)”打擊整治1000余次,查獲涉嫌從事非法營運(yùn)車輛2180輛。期間，未發(fā)生特重大道路交通事故，切實(shí)保障了人民群眾出行安全。再如，近五年，區(qū)城管執(zhí)法局共對(duì)站區(qū)內(nèi)開展執(zhí)法檢查5000余次，出動(dòng)人員9000余人次，2000余車次，開展專項(xiàng)執(zhí)法800余次，聯(lián)合執(zhí)法100余次。共辦理一般程序案件、簡易程序案件1400余件，累計(jì)罰款金額13余萬元，處罰事項(xiàng)包括占用公共場(chǎng)所設(shè)攤經(jīng)營、占用公共場(chǎng)所堆物、超出門窗經(jīng)營、臨時(shí)占用城市道路、擅自占用城市道路、亂懸掛、隨意堆放建筑垃圾、擅自設(shè)置戶外廣告設(shè)施、未按規(guī)定設(shè)置封閉圍欄、未將裝修垃圾運(yùn)至指定場(chǎng)所、夜間施工等?；靖采w《上海市鐵路上海站地區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》關(guān)于城管執(zhí)法方面的內(nèi)容。最后，管委辦、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局、區(qū)建筑建材業(yè)管理中心等也根據(jù)各自的法定職責(zé)，在站區(qū)管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、無證無照經(jīng)營管理、人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)管理、建筑工地圍墻管理等方面認(rèn)真履責(zé)，有效促進(jìn)了鐵路上海站地區(qū)的社會(huì)管理。

??二是鐵路上海站地區(qū)的環(huán)境和治安情況總體上得到了廣泛認(rèn)可。社會(huì)調(diào)查顯示，一方面，有92.22%的受調(diào)查者認(rèn)為鐵路上海站地區(qū)綜合管理下的環(huán)境非常好，有7.78%的受調(diào)查者認(rèn)為鐵路上海站地區(qū)綜合管理下的環(huán)境好；另一方面，有93.33%的人認(rèn)為鐵路上海站的社會(huì)治安情況非常好，另有5.56%的人認(rèn)為鐵路上海站的社會(huì)治安情況好。

??（四）關(guān)于社會(huì)認(rèn)可度

??評(píng)估組認(rèn)為，《暫行規(guī)定》的社會(huì)認(rèn)可度“較高”。

??社會(huì)調(diào)查結(jié)果顯示，一方面受調(diào)查群體中，鐵路上海站地區(qū)的經(jīng)營業(yè)主對(duì)《暫行規(guī)定》的知曉度為100%，途徑該區(qū)域的本市居民/居住證持有者/外來務(wù)工人員的知曉度為66.67%，剛到/途徑上海的旅客的知曉度為16.67%，其他人群為7.69%。另一方面，在所有知道《暫行規(guī)定》的受調(diào)查者中熟悉《暫行辦法》規(guī)定的，鐵路上海站地區(qū)的經(jīng)營業(yè)主為97.73%；途徑該區(qū)域的本市居民/居住證持有者/外來務(wù)工人員為66.67%；其余的受調(diào)查者都表示一般。此外，社會(huì)調(diào)查結(jié)果還顯示，《暫行規(guī)定》的規(guī)范作用得到了有效發(fā)揮。一是在知曉《暫行規(guī)定》的人群中，有92.06%的受調(diào)查者認(rèn)為《暫行規(guī)定》對(duì)鐵路上海站地區(qū)綜合管理的維護(hù)的作用大。二是在知曉《暫行規(guī)定》的人群中，有90.48%的受調(diào)查者認(rèn)為《暫行規(guī)定》對(duì)鐵路上海站地區(qū)社會(huì)秩序的維護(hù)作用大。

??綜上所述，通過對(duì)《暫行規(guī)定》立法目的實(shí)現(xiàn)情況、主要規(guī)定具體落實(shí)情況、對(duì)社會(huì)管理的促進(jìn)作用以及社會(huì)認(rèn)可度的分析，評(píng)估組認(rèn)為，《暫行規(guī)定》的立法理念既符合當(dāng)時(shí)本市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的客觀需要，也具有一定的前瞻性，實(shí)施以來，通過各方的共同努力，基本實(shí)現(xiàn)了《暫行辦法》加強(qiáng)鐵路上海站地區(qū)的綜合管理、維護(hù)正常的社會(huì)秩序的立法目的。

??三、分項(xiàng)評(píng)估

??結(jié)合本次后評(píng)估的目的及《暫行規(guī)定》的具體情況，對(duì)照6個(gè)一級(jí)指標(biāo)、19個(gè)二級(jí)指標(biāo)，對(duì)《暫行規(guī)定》在立法和實(shí)施方面的情況逐項(xiàng)進(jìn)行了評(píng)估。具體評(píng)估結(jié)論如下：

??（一）合法性

??從本質(zhì)上講，合法性是立法文件必須符合客觀規(guī)律，充分反映民意、科學(xué)理性、基本價(jià)值理念等。從形式上講，合法性是立法必須符合立法權(quán)限、符合立法程序、不違背上位法的規(guī)定等。

??1、依據(jù)合法

??立法依據(jù)作為立法形式要件的全部意義在于說明“立法”這種要式行為中立法權(quán)的來源、效力位階等，它是立法行為合法性的證明，而非內(nèi)容合法性的證明。創(chuàng)制性立法，其權(quán)源來自《立法法》，就實(shí)施性立法而言，地方性法規(guī)的立法依據(jù)一般存在于法律之中，而政府規(guī)章的立法依據(jù)，可以是行政法規(guī)或者地方性法規(guī)。

??《暫行規(guī)定》屬于區(qū)域性綜合管理的地方政府規(guī)章，是地方政府根據(jù)區(qū)域面臨的問題，有針對(duì)性地創(chuàng)設(shè)相關(guān)法律制度，做出相應(yīng)規(guī)定，屬于創(chuàng)制性立法?！读⒎ǚā返诎耸l

??規(guī)定直轄市人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。

??地方政府規(guī)章可以就

??屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)做出規(guī)定。

??鐵路上海站地區(qū)的管理，如臨港新片區(qū)、張江綜合保稅區(qū)、浦東機(jī)場(chǎng)等一般，涉及的是城市內(nèi)某一特定區(qū)域的管理事項(xiàng)，屬于具象化的區(qū)域行政管理，因此即使沒有直接立法依據(jù)，但仍然屬于地方的立法權(quán)限。

??《暫行規(guī)定》雖然沒有直接的上位法依據(jù)，但是由于其所規(guī)范的站區(qū)管理制度是對(duì)現(xiàn)有法律資源的整合，即在《暫行規(guī)定》確立的各種站區(qū)具體管理制度上，《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國道路交通安全法》《上海市城市道路管理?xiàng)l例》《上海市綠化條例》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《上海市環(huán)境保護(hù)條例》《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《無照經(jīng)營查處取締辦法》《上海市城市道路管理?xiàng)l例》等，均可視為其立法依據(jù)。這種法律資源整合式立法，是《暫行規(guī)定》的一大特點(diǎn)。

??2、權(quán)限合法

??考察地方立法是否符合法定權(quán)限，即考察其立法主體的立法權(quán)限是否符合憲法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法和立法法中的相關(guān)規(guī)定，是否違背法律保留原則、法律優(yōu)先原則。

??從1998年起,各級(jí)公安機(jī)關(guān)針對(duì)鐵路上海站的亂象，組織了多次大規(guī)模的清理整頓。為解決上海站的管理難題，全面提高站區(qū)綜合管理水平,作為上海站站區(qū)公共秩序的主要管理主體的原上海市公安局閘北分局以“建立鐵路上海站地區(qū)長效管理機(jī)制”為課題,通過召開懇談會(huì)、走訪、問卷調(diào)查等調(diào)研形式,總結(jié)近年來站區(qū)管理的成效與經(jīng)驗(yàn)，分析治安管理中存在的問題和原因，探索長效管理機(jī)制。1998年8月6日，市委專門召開鐵路上海站地區(qū)綜合管理協(xié)調(diào)會(huì)議，明確職責(zé)，確立治理重點(diǎn)，提出了具體細(xì)致的工作目標(biāo)。形成了由鐵路上海站地區(qū)管理委員會(huì)和閘北區(qū)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，站區(qū)管委會(huì)辦公室具體組織、協(xié)調(diào)、督促，公安、工商、監(jiān)察等管理部門各負(fù)其責(zé)的綜合管理格局和工作機(jī)制。管委會(huì)辦公室設(shè)在天目西路街道，在屬地管理的基礎(chǔ)上，對(duì)上海站這一樞紐區(qū)域，實(shí)施區(qū)別于一般屬地管理的更有針對(duì)性的管理措施、監(jiān)督措施等。這種按屬地原則，通過區(qū)域性管委會(huì)進(jìn)行治理的模式，上海在綜合保稅區(qū)、張江高新區(qū)、臨港自貿(mào)區(qū)新片區(qū)、化工區(qū)、新天地、田子坊等特別區(qū)域落地實(shí)施。從治理手段上看，也相繼出臺(tái)了《上海市人民廣場(chǎng)地區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》《上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)管理辦法》《上海市徐家匯地區(qū)綜合管理規(guī)定》等地方政府規(guī)章。

??3、程序合法

??在法理學(xué)意義上，程序既是實(shí)體的保障，同時(shí)具有獨(dú)立于實(shí)體內(nèi)容而存在的價(jià)值。《規(guī)章制定程序條例》第十條

??規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府所屬工作部門或者下級(jí)人民政府認(rèn)為需要制定地方政府規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)向該省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)。第十四條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以確定規(guī)章由其一個(gè)部門或者幾個(gè)部門具體負(fù)責(zé)起草工作，也可以確定由其法制機(jī)構(gòu)起草或者組織起草?！稌盒幸?guī)定》是1998年9月26日，由上海市人民政府第62號(hào)令正式發(fā)布的，符合法定程序。2004年和2010年分別由市政府進(jìn)行了打包修改并再次發(fā)布。從立法程序上看，符合法律法規(guī)的要求。

??4、內(nèi)容合法

??立法內(nèi)容的合法性，又被稱為實(shí)質(zhì)合法性，是指法律自身價(jià)值目標(biāo)的正義性和法律內(nèi)容的正統(tǒng)性。鐵路上海站地區(qū)東起大統(tǒng)路,西至恒豐路,南臨天目西路,北迄中興路,面積為0.64平方公里,是連接外省市與本市之間的陸上交通樞紐。站區(qū)面積不大，但涉及治安秩序管理、道路交通管理、道路設(shè)施管理、綠化管理、市容管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、環(huán)境保護(hù)管理、建筑規(guī)劃管理、文明施工管理等各方面的事項(xiàng)。這些管理事項(xiàng)，既有納入網(wǎng)絡(luò)化管理的城管綜合執(zhí)法，也有涉及建設(shè)、交通、綠化市容、環(huán)保等各主管部門的專業(yè)執(zhí)法。設(shè)立管委會(huì)的目的，就是通過一個(gè)綜合管理機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方事務(wù)，齊抓共管，共同打造好上海站這個(gè)重要的長三角陸上交通門戶。并且，近年來，執(zhí)法事項(xiàng)向街道下沉、網(wǎng)絡(luò)化執(zhí)法力量不斷加強(qiáng)，更加強(qiáng)調(diào)執(zhí)法與管理的屬地性。因此，從內(nèi)容上看，《暫行規(guī)定》涵蓋了管理區(qū)域的管理事項(xiàng)，并無違法情形的存在。

??（二）合理性

??本次評(píng)估將合理性的評(píng)估細(xì)化分為以下三項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)：

??1.正當(dāng)性

??正當(dāng)性是指立法機(jī)關(guān)在立法以及制度設(shè)計(jì)時(shí)，在主觀上是否出于正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)，在客觀上是否符合正當(dāng)?shù)哪康?。具體來說，一要符合公正、正義的基本價(jià)值觀念。社會(huì)生活的基本價(jià)值體系，是國家法律秩序的基礎(chǔ)和最高準(zhǔn)則，法律制度的設(shè)計(jì)必須符合這些基本價(jià)值觀念。二要符合人民的根本利益。三要符合社會(huì)公共利益，必須承認(rèn)政府增進(jìn)社會(huì)福利、維護(hù)公共安全和社會(huì)公共利益的重要性。

??一般而言，一個(gè)城市的火車站，都是治安環(huán)境較差、交通秩序較亂的地區(qū)。上海站是老站，地處城市中心，緊臨南北高架，交通秩序先天不足，進(jìn)站車輛停車?yán)щy，易堵塞交通，夜間管理警力較少，過往旅客、站區(qū)單位反響較大；治安頑癥屢禁不絕，站區(qū)治安熱點(diǎn)源較多，倒賣火車票、販賣假發(fā)票等違法活動(dòng)時(shí)有發(fā)生，旅館拉客、個(gè)體行李搬運(yùn)等活動(dòng)極易引發(fā)治安、刑事案件；市容環(huán)境不夠理想，站區(qū)亂招貼現(xiàn)象屢禁不止，夜間環(huán)境衛(wèi)生狀況不容樂觀，無證設(shè)攤經(jīng)營、圍站叫賣兜售商品現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)；此外，販賣假煙、亂收費(fèi)現(xiàn)象等也偶有發(fā)生。

??上述這些問題全和公共利益相關(guān)，影響旅客出行的體驗(yàn)和感覺，也使外地旅客進(jìn)入上海時(shí)容易受到人身或財(cái)產(chǎn)的利益損害。因此，《暫行規(guī)定》的立法初衷，就是九龍治水——管理理念是以間接管理為主，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)監(jiān)督。管理模式為“條包塊管”，各派駐機(jī)構(gòu)各自管理自身權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)，管委會(huì)采用每周例會(huì)的方式統(tǒng)一協(xié)調(diào)各派駐機(jī)構(gòu)，并負(fù)責(zé)對(duì)其監(jiān)督。這種管理模式極大地節(jié)省了管理開支，并有效協(xié)調(diào)了各派駐機(jī)構(gòu)的職能分配，在管委會(huì)的組織協(xié)調(diào)整合下，多部門能形成合力?！稌盒幸?guī)定》實(shí)施以來，站區(qū)的治安、市場(chǎng)秩序、環(huán)境衛(wèi)生等亂象得到了改觀，很好地滿足了公共利益的要求。

??2.平等性

??平等對(duì)待是體現(xiàn)憲法確立的公民的平等權(quán)。平等對(duì)待要求立法機(jī)關(guān)在立法時(shí)杜絕一切不合理的差別，承認(rèn)一些合理的差別，立法應(yīng)當(dāng)考慮弱勢(shì)群體的傾斜保護(hù)。

??以《暫行規(guī)定》第十八條為例，因?yàn)檎緟^(qū)內(nèi)設(shè)有鐵路運(yùn)營的行李搬運(yùn)服務(wù)，可以直接把旅客送上站臺(tái)，因而具有天然的競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)。但其他從事搬運(yùn)服務(wù)的經(jīng)營者，可以給一些勞動(dòng)能力單一的體力勞動(dòng)者提供就業(yè)機(jī)會(huì)，滿足旅客多樣化的搬運(yùn)需求。因此，從平等對(duì)待的角度，這一領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是開放的。只是，為了保證服務(wù)的規(guī)范有序，保證出現(xiàn)問題時(shí)便于追責(zé)，《暫行規(guī)定》規(guī)定在站區(qū)內(nèi)從事經(jīng)營性旅客行李搬運(yùn)等勞務(wù)活動(dòng)的，需要滿足3個(gè)條件：第一，應(yīng)當(dāng)取得工商營業(yè)執(zhí)照；第二，應(yīng)當(dāng)?shù)焦芪瘯?huì)辦公室備案；第三，應(yīng)當(dāng)遵循一系列服務(wù)規(guī)范。如明碼標(biāo)價(jià)，統(tǒng)一著裝，佩帶標(biāo)志，搬運(yùn)工具定點(diǎn)存放等。

??這些條文，體現(xiàn)了對(duì)市場(chǎng)不同主體平等性的要求。

??3.適應(yīng)性

??要發(fā)展就要改革，而改革勢(shì)必要突破現(xiàn)狀，也可能觸及到法律規(guī)范的底線。如果法律的規(guī)定不再適合改革發(fā)展的要求，成為改革的阻力和障礙，那就要進(jìn)行修改?！稌盒幸?guī)定》在適應(yīng)性方面的問題主要集中在管理體制方面。

??從兄弟省市的客觀實(shí)踐來看，全國有許多地方取消了火車站地區(qū)的綜合管理規(guī)定，比如天津，徐州等。直接由站區(qū)綜合管理辦公室作為擁有獨(dú)立行政執(zhí)法資格的主體，按照當(dāng)?shù)亍冻鞘泄芾硐鄬?duì)集中行政處罰權(quán)規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)集中行使有關(guān)執(zhí)法部門的行政執(zhí)法權(quán)。

??實(shí)際上，考慮到當(dāng)前執(zhí)法權(quán)限不斷下沉，城市網(wǎng)格化管理不斷強(qiáng)化，相對(duì)集中行政處罰權(quán)大力推行等客觀現(xiàn)狀，在一般執(zhí)法領(lǐng)域，管委會(huì)可以考慮從各行政部門獲得授權(quán)，而在特殊的專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，站區(qū)管委會(huì)沒有執(zhí)法能力的，再報(bào)相關(guān)職能部門進(jìn)行執(zhí)法。

??從違法行為上看，在治安秩序得到極大改善的同時(shí)，像火車站這種人流密集地區(qū)，又會(huì)產(chǎn)生一些新的違法現(xiàn)象，如網(wǎng)紅主播為了增加流量，實(shí)施怪異、嚇人的行為，或是在公共場(chǎng)合有不雅行為，比如在南京火車站發(fā)生的未成年人被摸胸事件等，站區(qū)監(jiān)察隊(duì)在實(shí)施日常監(jiān)察巡查的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)從公序良俗的角度對(duì)上述行為的處罰與治理。

??（三）協(xié)調(diào)性

??本次評(píng)估將協(xié)調(diào)性的評(píng)估細(xì)化分為以下三項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)：

??1.與同位法之間的協(xié)調(diào)性

??與同位法之間的協(xié)調(diào)性是指立法規(guī)定與其處于同一法律位階的其他法律規(guī)范之間是否協(xié)調(diào)?！稌盒幸?guī)定》屬創(chuàng)制性政府規(guī)章，沒有相關(guān)同位法，因此不存在協(xié)調(diào)性的問題。

??2.與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性

??與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性是指立法與其內(nèi)容緊密相關(guān)的規(guī)范性文件之間的協(xié)調(diào)性。上位法律規(guī)范一般過于抽象，執(zhí)行步驟與細(xì)則需要由相關(guān)單位組織落實(shí)制定。但上海市并未制定以《暫行規(guī)定》為依據(jù)的配套規(guī)范性文件。評(píng)估組認(rèn)為，即使沒有配套的規(guī)范性文件，在多部門配合，管委會(huì)及其辦公室協(xié)調(diào)組織下，《暫行規(guī)定》目前的實(shí)施效果還是比較良好。是否有必要制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，可以視未來的發(fā)展情況而定。

??3.與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性

??公共政策具有適時(shí)性和創(chuàng)造性，能夠及時(shí)地適應(yīng)變化的社會(huì)環(huán)境，反映社會(huì)利益的合理訴求。因此，需要評(píng)估立法與公共政策之間的協(xié)調(diào)性，保障和調(diào)整合理的社會(huì)利益。從這一角度來看，《暫行規(guī)定》實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)鐵路上海站地區(qū)的綜合管理，維護(hù)正常的社會(huì)秩序和公共安全這一立法目的，能夠保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全、方便市民和旅客出行、創(chuàng)造文明宜居的友好環(huán)境，與《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035 年）》建設(shè)“環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、文化多元、安全宜居的城市”的目標(biāo)愿景相一致。在城市建設(shè)更合理、城市運(yùn)行更安全、城市發(fā)展可持續(xù)、城市環(huán)境更美好這一大目標(biāo)下，實(shí)現(xiàn)了鐵路上海站地區(qū)治理更有序、權(quán)力運(yùn)行更規(guī)范。因此，與我市其他公共政策沒有不協(xié)調(diào)之處，能夠保障和調(diào)整合理的社會(huì)利益。

??（四）立法技術(shù)

??立法技術(shù)是指“依照一定之體例，遵循一定之格式，運(yùn)用妥恰之詞語（法律語言），以顯示立法原則，并使立法原則或國家政策轉(zhuǎn)換為具體法律條文之過程”。立法技術(shù)的好壞，對(duì)于立法質(zhì)量、立法實(shí)施，包括執(zhí)法和守法均有非常直接和重大的影響。本次評(píng)估將立法技術(shù)指標(biāo)細(xì)化分為以下二項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)：

??1.文本結(jié)構(gòu)的完整性

??《暫行規(guī)定》在文本結(jié)構(gòu)上由二十二條構(gòu)成，涵蓋了目的依據(jù)、適用范圍、管理機(jī)關(guān)、治安、交通、綠化、市容、環(huán)保、建筑規(guī)劃施工等管理事項(xiàng)、執(zhí)法部門、處罰程序、復(fù)議訴訟等內(nèi)容。從整體上來看，結(jié)構(gòu)完備，首尾照應(yīng)，立法思路清晰。

??2.立法語言的準(zhǔn)確性

??因2015年11月，本市實(shí)施閘北、靜安兩區(qū)行政區(qū)劃調(diào)，撤銷閘北區(qū)靜安區(qū)建制，設(shè)立新的靜安區(qū)，因此涉及到的原閘北區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)名稱，需要適時(shí)變更名稱。除此之外，《暫行規(guī)定》均使用法律規(guī)范用語來表達(dá)規(guī)章的意圖與指示，法律規(guī)范語言精準(zhǔn)、明確，不存在概念之間矛盾、前后不一致、語言使用不規(guī)范等情況?！稌盒幸?guī)定》的內(nèi)在邏輯嚴(yán)密。在內(nèi)容上，以治安和交通為重點(diǎn)，涵蓋了綜合管理所涉及的各個(gè)事項(xiàng)，突出分類管理、明確責(zé)任、細(xì)化要求，力求降低監(jiān)管成本，提高管理效率。在體例上，避免大而全，突出重點(diǎn)、精準(zhǔn)簡潔，對(duì)當(dāng)時(shí)法律法規(guī)和規(guī)章中直接適用于上海站管理的規(guī)定，如道路設(shè)施、市容、環(huán)境衛(wèi)生和保護(hù)、建筑規(guī)劃和文明施工等內(nèi)容，采用概述方法以簡化文本。其所設(shè)定的法律責(zé)任也與其預(yù)設(shè)的行為義務(wù)相互呼應(yīng)。所以《暫行規(guī)定》結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，內(nèi)容前后照應(yīng)、清晰明了，具備邏輯的嚴(yán)密性。

??但從具體內(nèi)容上看，還有以下兩點(diǎn)需要在修法時(shí)加以強(qiáng)化：一是修正相關(guān)內(nèi)容。因距離2010年《暫行規(guī)定》修訂后，已經(jīng)過去十年。這十年當(dāng)中，除《上海市城市道路管理?xiàng)l例》在2010年之后未修正外，相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章大部分都有修正，比如，《暫行規(guī)定》第十條、第十一條、第十三條、第十四條涉及的《上海市綠化條例》《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《上海市環(huán)境保護(hù)條例》《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》均于2018年12月修正，第十五條涉及的《上海市建設(shè)工程文明施工管理規(guī)定》于2019年8月修正，與之相關(guān)的內(nèi)容條款需要對(duì)比修正和補(bǔ)充完善。二是規(guī)范新生事物。近十年出現(xiàn)了很多新生事物，如網(wǎng)約車、共享單車、垃圾分類等等，鐵路上海站地區(qū)作為主要的交通樞紐，人流和客流密度十分之大，對(duì)于網(wǎng)約車、共享單車、垃圾分類的管理必須加以規(guī)范，相關(guān)內(nèi)容亦應(yīng)補(bǔ)充完善。

??綜上所述，評(píng)估認(rèn)為，無論是從文本結(jié)構(gòu)，還是從立法語言來看，在當(dāng)時(shí)的立法背景下，作為實(shí)施性立法，其立法技術(shù)較為成熟，不存在大的問題。為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和立法進(jìn)步，應(yīng)對(duì)有關(guān)內(nèi)容加以補(bǔ)充完善。

??（五）專業(yè)管理制度

??對(duì)專業(yè)管理制度的評(píng)估，主要是評(píng)估立法所設(shè)立的專業(yè)管理制度的內(nèi)容及規(guī)定是否反映了所調(diào)整領(lǐng)域的內(nèi)在規(guī)律，與客觀規(guī)律的相符程度，以及實(shí)際的效果如何。本次評(píng)估將專業(yè)管理制度的評(píng)估細(xì)化分為以下三項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)：

??1.專業(yè)性

??專業(yè)性強(qiáng)調(diào)立法規(guī)定必須與社會(huì)實(shí)際相一致，不僅要避免相關(guān)規(guī)定滯后于社會(huì)實(shí)際，也要防止相關(guān)規(guī)定過于超前，而導(dǎo)致規(guī)定無法執(zhí)行，造成不必要的社會(huì)浪費(fèi)或者政府強(qiáng)行推進(jìn)而得不償失。評(píng)估組認(rèn)為，《暫行規(guī)定》作為一部管理鐵路上海站地區(qū)治安、環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序等綜合管理的政府規(guī)章，主要負(fù)責(zé)的是行政管理領(lǐng)域，涉及到的行業(yè)專業(yè)性較弱，因此相關(guān)條款基本都屬于指引性條款類型。如第七條規(guī)定，“進(jìn)入地區(qū)的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)自覺維護(hù)社會(huì)公共秩序和公共安全。對(duì)擾亂公共秩序、妨害公共安全、妨害社會(huì)管理秩序的行為，由公安機(jī)關(guān)按照《中華人民共和國治安管理處罰法》及有關(guān)規(guī)定予以處罰?！蓖恚谏虾Ｕ镜貐^(qū)的特殊性，對(duì)交通暢通的管理、對(duì)環(huán)境衛(wèi)生的管理等都凸現(xiàn)了特殊區(qū)域突出行政管理而行業(yè)專業(yè)管理較弱的特點(diǎn)。

??2.可操作性

??可操作性，是指立法既要充分考慮管理相對(duì)人自覺守法的可能性和可行性，又要充分考慮行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員有效執(zhí)行法律的可能性和可行性，以確保相關(guān)規(guī)定的實(shí)際操作和實(shí)施。評(píng)估組認(rèn)為，從整體上來看，《暫行規(guī)定》可操作性較強(qiáng)。比如，《暫行規(guī)定》的第六條、第九條、第十條、第十一條、第十二條、第十三條、第十四條、第十五條、第十六條、第十九條、第二十條的規(guī)定，都是涉及到區(qū)城管執(zhí)法部門的執(zhí)法和管理事項(xiàng)。實(shí)踐證明，《暫行規(guī)定》實(shí)施以來，鐵路上海站地區(qū)的無序設(shè)攤、跨門經(jīng)營、擅自占道等違法現(xiàn)象得到遏制，總體上看，《暫行規(guī)定》的操作性較強(qiáng)。

??3.實(shí)效性

??專業(yè)管理制度的實(shí)效性，強(qiáng)調(diào)立法時(shí)所設(shè)計(jì)制度的目標(biāo)和要求是否被轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，并對(duì)社會(huì)產(chǎn)生積極的規(guī)范促進(jìn)作用。《暫行規(guī)定》通過明確指定行政管理部門的方式，將鐵路上海站地區(qū)涉及的12項(xiàng)管理事項(xiàng)的管理和執(zhí)法權(quán)限分別授予了管委辦、公安、城管、市場(chǎng)監(jiān)管等部門，他們分別開展相關(guān)事項(xiàng)的管理和執(zhí)法工作。調(diào)查結(jié)果顯示，除了這些制度授權(quán)本身具有的合理性和可操作性外，實(shí)踐證明這些管理制度的執(zhí)行也是卓有成效的。社會(huì)調(diào)查顯示，所有部門的工作成效所獲得的社會(huì)滿意度都在96%以上。

??（六）實(shí)施效果

??1.公眾的知曉度

??立法實(shí)施的實(shí)際情況，不僅指其在實(shí)施過程中所帶來的客觀結(jié)果，同時(shí)也包括公眾、尤其是立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體對(duì)該制度的認(rèn)知和認(rèn)同情況。一般情況下，只有當(dāng)社會(huì)公眾及相關(guān)主體對(duì)立法持認(rèn)同態(tài)度時(shí)，立法才能夠得到有效的實(shí)施。社會(huì)調(diào)查結(jié)果顯示，一方面受調(diào)查群體中，鐵路上海站地區(qū)的經(jīng)營業(yè)主對(duì)《暫行規(guī)定》的知曉度為100%，途徑該區(qū)域的本市居民/居住證持有者/外來務(wù)工人員的知曉度為66.67%，剛到/途徑上海的旅客的知曉度為16.67%，其他人群為7.69%。另一方面，在所有知道《暫行規(guī)定》的受調(diào)查者中熟悉《暫行辦法》規(guī)定的，鐵路上海站地區(qū)的經(jīng)營業(yè)主為97.73%；途徑該區(qū)域的本市居民/居住證持有者/外來務(wù)工人員為66.67%；其余的受調(diào)查者都表示一般。由此可見，《暫行規(guī)定》的社會(huì)知曉度還屬于較高的范圍。

??2.公眾的認(rèn)可度

??認(rèn)可度是指公眾、尤其是立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體對(duì)立法規(guī)定的認(rèn)可和信任程度。當(dāng)各方主體對(duì)立法規(guī)定持認(rèn)可態(tài)度時(shí)，不僅自己會(huì)自覺守法，還會(huì)積極地維護(hù)法律的實(shí)施，推動(dòng)立法目的的實(shí)現(xiàn)。這時(shí)，立法目的實(shí)現(xiàn)的可能性也較大；反之，當(dāng)各方主體抱有抵觸情緒時(shí)，立法實(shí)施的阻力就會(huì)增加，立法實(shí)施的成本也會(huì)增加。

??社會(huì)調(diào)查顯示，《暫行規(guī)定》的公眾的認(rèn)可度很高。一是在知曉《暫行規(guī)定》的人群中，有92.06%的受調(diào)查者認(rèn)為《暫行規(guī)定》對(duì)鐵路上海站地區(qū)綜合管理的維護(hù)的作用大。二是在知曉《暫行規(guī)定》的人群中，有90.48%的受調(diào)查者認(rèn)為《暫行規(guī)定》對(duì)鐵路上海站地區(qū)社會(huì)秩序的維護(hù)作用大。

??3.守法有效性

??如果每一項(xiàng)立法規(guī)定都需要借助于行政執(zhí)法活動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)，那么立法規(guī)定的實(shí)現(xiàn)必然是低效的。評(píng)估組通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有部分行政相對(duì)人自覺守法的意識(shí)不夠強(qiáng)。主要表現(xiàn)為：一是每年的社會(huì)治安案件數(shù)雖有所下降，但絕對(duì)數(shù)仍然處于較高狀態(tài)。二是每年違反交通行政管理的案件時(shí)有發(fā)生，特別是非法客運(yùn)的現(xiàn)象屢禁不絕，影響到上海站地區(qū)的交通有序。因此，在社會(huì)治安和交通管理方面，相對(duì)人的守法意識(shí)有待進(jìn)一步提高。

??4.執(zhí)法的有效性

??從對(duì)執(zhí)法效果的評(píng)價(jià)來看，執(zhí)法效果的評(píng)價(jià)是指對(duì)行政執(zhí)法行為所產(chǎn)生效果的評(píng)價(jià)。經(jīng)過調(diào)研，評(píng)估組普遍認(rèn)為，《暫行規(guī)定》的立法目的基本實(shí)現(xiàn)；上海站地區(qū)管委會(huì)全面履行了《暫行規(guī)定》所規(guī)定的各項(xiàng)管理職責(zé)；《暫行規(guī)定》設(shè)定制度基本達(dá)到了制度設(shè)定的初衷。社會(huì)調(diào)查的受訪者對(duì)《暫行規(guī)定》相關(guān)行政管理部門的行政執(zhí)法及其效能給予了高度評(píng)價(jià)。

??四、具體評(píng)估建議

??對(duì)照立法后評(píng)估指標(biāo)體系，通過對(duì)《暫行規(guī)定》的全面評(píng)估，從總體上來看，《暫行規(guī)定》立法質(zhì)量較高，立法執(zhí)行情況較好。但是隨著本市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及本市行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，《暫行規(guī)定》也面臨著與時(shí)俱進(jìn)的需要，為此評(píng)估組建議適時(shí)啟動(dòng)《暫行規(guī)定》的修訂工作，并在以下三個(gè)方面做出修改：

??（一）管理體制改革成為鐵路上海站地區(qū)騰飛的一種或然選項(xiàng)

??從目前鐵路上海站地區(qū)的管理實(shí)踐上看，鐵路上海站地區(qū)的現(xiàn)行的管理體制是有效的。但是從鐵路上海站地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，這一管理體制并不一定是最優(yōu)的選擇。

??首先，《暫行規(guī)定》將“上海市鐵路上海站地區(qū)管理委員會(huì)”確立為站區(qū)管理者，負(fù)責(zé)審議地區(qū)綜合管理的總體方案，研究、部署地區(qū)綜合管理的重要事項(xiàng)，協(xié)調(diào)、處理地區(qū)綜合管理的重大問題。同時(shí)又明確“閘北區(qū)人民政府負(fù)責(zé)本規(guī)定的組織實(shí)施”。由此一來，管委會(huì)與區(qū)政府的關(guān)系，以及接收雙重領(lǐng)導(dǎo)的鐵路上海站地區(qū)管理委員會(huì)辦公室與天目西路街道的關(guān)系問題就成為需要在法律層面予以明確，但《暫行規(guī)定》卻未能明確予以規(guī)定的內(nèi)容。

??其次，除治安秩序管理和道路交通管理這兩項(xiàng)警勤類執(zhí)法事項(xiàng)以外，《暫行規(guī)定》將道路設(shè)施管理、綠化管理、市容管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、環(huán)境保護(hù)管理、建筑規(guī)劃管理、文明施工管理等事項(xiàng)分別指定專業(yè)管理部門開展相關(guān)專業(yè)管理和執(zhí)法活動(dòng)，并由管委會(huì)負(fù)責(zé)督促相關(guān)管理部門依法履行各自的管理職責(zé)。而另一方面，為確保站區(qū)日常管理的有序開展，管委辦又不得不通過政府購買服務(wù)的方式，成立鐵路上海站地區(qū)綜合管理大隊(duì)來行使日常管理權(quán)，從而在實(shí)際上造成人力資源的浪費(fèi)，以及管理體制與塊區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展需求不協(xié)調(diào)的矛盾，在一定程度上不利于鐵路上海站地區(qū)的騰飛。這一問題在當(dāng)前城管執(zhí)法力量相關(guān)的人財(cái)物全部下沉到街道層面的背景下，顯得更加突出。

??為此，評(píng)估組建議《暫行規(guī)定》的修訂中，可以在以下兩種模式中選擇一種，并據(jù)此進(jìn)行相關(guān)條款的修改：

??1.模式一：著眼鐵路上海站地區(qū)的未來發(fā)展，堅(jiān)持屬地管理原則，將目前實(shí)踐操作中的“塊管”模式予以固化，對(duì)管委會(huì)職責(zé)通過列舉的方式予以明確。同時(shí)，從性質(zhì)上明確管委辦為政府派出機(jī)構(gòu)，具有在站區(qū)獨(dú)立行使管理權(quán)和除警勤類執(zhí)法事項(xiàng)以外的所有與管理事項(xiàng)相關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)。從而在管理體制上理順條塊關(guān)系，為鐵路上海站地區(qū)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步奠定堅(jiān)實(shí)的體制基礎(chǔ)。

??2.模式二：堅(jiān)持當(dāng)前的理論上實(shí)行的“條包塊管”模式，通過進(jìn)一步明確具體執(zhí)法事項(xiàng)涉及的相關(guān)行政管理部門，以及為管委辦每年通過政府購買服務(wù)的方式，確保鐵路上海站地區(qū)綜合管理大隊(duì)的正常運(yùn)作，而在市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政建立逐年穩(wěn)步增長的財(cái)政保障機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化鐵路上海站地區(qū)綜合管理，確保地區(qū)的社會(huì)秩序和公共安全。

??（二）為有效應(yīng)對(duì)新形勢(shì)新問題新要求，亟需在法律層面明確應(yīng)對(duì)措施

??《暫行規(guī)定》頒布實(shí)施22年以來，雖然歷經(jīng)了兩次修改，基本確保了《暫行規(guī)定》的適應(yīng)性，但是隨著改革開放的深入，本市“五個(gè)中心”建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，長三角一體化國家戰(zhàn)略的實(shí)施，以及鐵路上海站地區(qū)本身發(fā)展的客觀需要，鐵路上海站區(qū)域管理面臨的問題也發(fā)生了較大變化。在上世紀(jì)末還顯得比較嚴(yán)重的比如交通、環(huán)保、綠化、市容、規(guī)劃等問題，經(jīng)過這些年管委辦和相關(guān)行政管理部門的共同努力，基本都已經(jīng)得到了有效的治理，并已經(jīng)逐步下降成為站區(qū)管理所要面對(duì)的一類相對(duì)次要的問題。相反，隨著社會(huì)的發(fā)展，共享經(jīng)濟(jì)的拓展，大數(shù)據(jù)時(shí)代先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用等，一些軟環(huán)境的治理問題，如拉客、黑旅館、黑中介、小廣告；依托互聯(lián)網(wǎng)，在站區(qū)進(jìn)行釣魚的各種詐騙、賣淫、賭博等；在站區(qū)可能發(fā)生的群體性事件的排查與處置；還有從管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)化過程中的各種服務(wù)水平的提升等內(nèi)容，都需要在《暫行規(guī)定》中予以體現(xiàn)。此外，新冠疫情下各種防疫、隔離措施的實(shí)施中產(chǎn)生的新內(nèi)容，以及一些有關(guān)公共衛(wèi)生的保障性制度也需要增補(bǔ)到《暫行規(guī)定》之中。

??（三） 依據(jù)本市行政區(qū)劃的調(diào)整以及相對(duì)集中行政處罰權(quán)的推進(jìn)需要作適應(yīng)性的修正

??1.行政區(qū)劃的調(diào)整

??2015年11月，上海市委、市政府宣布“國務(wù)院關(guān)于同意上海市調(diào)整部分行政區(qū)劃的批復(fù)”，撤銷閘北區(qū)、靜安區(qū)，設(shè)立新的靜安區(qū)。2016年3月，原靜安、原閘北區(qū)“撤二建一”工作完成。為此《暫行規(guī)定》中關(guān)于閘北區(qū)的相關(guān)表述應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政區(qū)劃的變化做出修正。

??2.相對(duì)集中行政處罰權(quán)的推進(jìn)

??隨著相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的穩(wěn)步推進(jìn)，一批原來由專業(yè)行政管理部門行使的行政處罰權(quán)被移交給城市管理執(zhí)法部門行使，如根據(jù)《上海市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法》第十一條規(guī)定，以及《上海市城市管理行政執(zhí)法條例實(shí)施辦法》第五條規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容，《暫行規(guī)定》第十三條涉及的環(huán)境保護(hù)管理事項(xiàng)已經(jīng)由上海市靜安區(qū)生態(tài)環(huán)境局移交給靜安區(qū)城市管理執(zhí)法部門，由其行使。因此在《暫行規(guī)定》的修訂中，相關(guān)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)做出適應(yīng)性修改。

??靜安區(qū)人民政府

??2020年10月28日